摘要 作為宏大而複雜的系統性社會工程，鄉村振興戰略的成功高度依賴權力、資源、預算和民主層面的體制機制構建。依次為：賦予基層以充分的規劃制定與實施權，确保基層政府有充分的可預見的可支配收入，采納複式預算框架實現預算整合，發展強有力的基層民主機制。化解基層政府債務風險同樣至關緊要。現行體制機制并不滿足這些條件，亟需深度改革。
關鍵詞 鄉村振興規劃賦權資源預見性預算整合基層民主
作者|王雍君（韦德体育官方网站政府預算研究中心主任）
一、引言
基于一系列理由，鑒别和構建鄉村振興依賴的體制機制條件既重要又緊迫。
首先，鄉村振興非凡意義，集中體現為“均衡發展”—“高質量發展”的關鍵方面。自計劃經濟時代始，中國就采取城市優于農村的發展戰略，把巨額資源從農村釋放到城市、從農業釋放到工業，造就了城鄉差距巨大的二元經濟與社會結構。
如今，我們積聚了足以充分反哺鄉村的城市力量和國家力量。無論基于“赢家補償輸家”意義上的社會正義和福利經濟學基本原理，還是基于城鄉一體發展所要求的空間互補性，鄉村振興戰略都刻不容緩并且至關緊要。
其次，鄉村振興戰略是一項複雜棘手的系統性社會工程，涵蓋經濟、社會、科技、環境等各個政策領域。不同政策領域之間及其内部具有高度的互補性，各類角色間充分的縱向與橫向協同因而絕對不可或缺。
以經濟學的“行話”表述，鄉村振興涉及的是強式“互補的市場”：其中一個（比如學校或水利設施）沒有配齊，其他所有的（住宅等商品或服務）都賣不出去。互補性越強的市場，出現協同失靈的風險越高。在高度協同性的體制機制條件并不具備的現狀下，鄉村振興困難重重并且面臨高度不确定性。
最後，城鄉差距已經發展到亟需系統修正的程度。中國的城鄉差距比地區差距更為深刻，代價更大、影響更深遠。經過40多年的努力，目前中國與發達國家的城市差距并不大，繁華程度甚至超過許多國外城市。相比之下，農村、農業與農民（“三農”）的差距大得多，完全不在一個量級，而且情勢仍在惡化。
當代發展理論就縮小城鄉差距和促進一體化發展開具了藥方，但至關緊要的體制機制條件多被忽視，以至對鄉村振興無法提供充分的理論指導。
本文鑒别了四項關鍵性的體制機制條件：權力分配、資源分配、預算機制和基層民主。每個層面都聚焦基層，因為鄉村振興戰略中的“鄉村”主要與基層政府和民衆緊密相連。
二、規劃自主權充分賦予基層政府與民衆
中國向來有強式“計劃觀”，但“規劃觀”一直存在短闆。把規劃與計劃區分開來很重要：規劃解決“正确地做事”，聚焦做事的系統方法與次序，關注行動層面“怎樣做才能把事情做好”的問題；計劃解決“做正确的事”，聚焦确定目标和方向，關注“局部最優服從全局最優”的一緻性問題。
簡言之，規劃針對行動層面的“做事”，計劃針對利益層面的“一緻”。計劃功能約束與引導局部利益/目标從屬整體利益/目标，也約束和引導整體利益/目标兼容局部利益/目标。在此基礎上，規劃作為實施計劃的基本工具和方法發揮作用，兩者均被融入被精心設計與實施的預算過程，即從準備到審批再到執行直至最終評審的年度性循環過程。
關鍵區别在于信息的類型：良好規劃主要依賴“時空信息”，即關于特定空間和時間的地方性信息，也就是“因地制宜”和“因時制宜”所依賴的差異性動态信息；計劃主要依賴“專業信息”，即特定專業領域的專業知識，也就是需要通過較長時間的深入學習才能獲得的知識類信息。
清晰而充分地區分信息類型正是理解“什麼該集權、什麼該分權”的首要前提。鑒于時空信息主要分散于民衆和基層政府，專業信息主要集中于專家和高級别政府，采納“規劃分權”和“計劃集權”的體制是适當的。
關鍵理由是“信息不對稱”：就鄉村振興規劃而言，分散于民衆和基層的關于“如何才能把事做好”的信息，遠多于上級政府甚至專家。正如自己比别人更了解關于“喜歡什麼衣服”和“什麼衣服對自己合适”的信息。
轄區間外溢是決定集權與分權的第二個關鍵因素。鄉村振興的基本空間單元是“鄉村”，其範圍可大可小，但通常限定為基層—縣級和縣級以下直至村級的特定轄區。多數規劃事宜都限定為這樣的轄區，涉及鄉村旅遊、文化、娛樂等沒有或很少具有外溢性的服務，也涉及提供這些服務的各類公共設施如自然景觀、垃圾采集與處理、水利設施……。
這些不具有外溢性的設施與服務即“純粹的基層/地方事務”，通俗地講就是“（鄉村）自己的事情”。将其規劃權充分賦予基層政府與民衆最為适當。
實踐中，以專家主導模式規劃鄉村事務招緻失敗和沉重後果的例子比比皆是，而且仍在繼續。失敗之根源，不僅在于漠視信息不對稱—充分了解“因地制宜”和“因時制宜”的專家極為鮮見，還在于漠視動機和責任的特殊重要性。
給定其他條件，越是不具有外溢性的事務，由局外人“把别人的事規劃好”的動機和責任越弱。實際上，上級官員和外部專家幾乎責任，即便鄉村規劃失敗。這反過來誘發和加劇規劃失敗的風險，由此形成惡性循環。
毫無疑問，鄉村振興戰略包含諸多具有廣泛外溢性的規劃事項。跨越諸多鄉村的大中型水利設施即為明顯例子。在這種情況下，理想的體制模式至少有兩類：基層政府合作模式—不同于集中規劃體制，集中規模模式—把規劃權集中于高級别政府。
即便采用集權模式，确保基層（政府與民衆）充分參與也是必需的，否則，失敗的風險會很高。經驗教訓警示我們，必須把确保“充分的基層參與”作為提高集權模式成功概率的一項關鍵條件。
管理勝任也支持規劃賦權—把鄉村規劃的自主權充分賦予基層政府與民衆。由于科技進步等各種原因，基層政府甚至民衆已經大緻具備“鄉村建設與運營”的充分能力，盡管少量例外可以理解。目前缺失的主要不是基層能力，而是有效的激勵機制—更一般地講是缺失關鍵性的體制機制條件。
為加快鄉村振興步伐并提高成功概率，當務之急莫過于充分賦權—持續的高層政治和政策承諾。上級政府和社會力量作為資金與技術提供者角色發揮作用。
成功的關鍵在于：在中央政府統一的鄉村規劃戰略和計劃引導下，鄉村規劃的主導權應堅定地從上級政府或部門（“條條”）手中移交給基層政府與民衆。信息不對稱（基層信息優勢）、較少的轄區間外溢和管理勝任，為充分賦權的規劃體制提供了堅實的理論基礎。抽象而模糊的“财權事權匹配觀”無法表述這樣的理論基礎。
動機和責任内化也支持充分賦權。任何人對“自己的事”最可能産生合理且充分的内在動機和自我責任，轄區亦不例外。自我責任根植于“允許犯錯的自由”之理念，隻要犯錯的代價自我承擔（拒斥外溢）。世間沒有不犯錯者。況且，“失敗是成功之母”意味着失敗可為其他人和地區提供彌足珍貴的借鑒。
鄉村的差異化和多樣化是支持規劃分權的另一個關鍵因素。有些屬于“潛力區域”—意味着把發展援助當作投資和鼓勵人口流入是适當的，有些屬于“不景氣區域”—意味着把發展援助當作“施舍”和鼓勵人口流出是适當的；有些宜采納少量“空間集中點”的區域援助模式，有些宜采納“廣泛鋪開”（避免集中）的模式。一刀切式的鄉村振興規劃體制，很難顧及這些差異。
此外，曆史經驗也支持規劃賦權。改革開放初期，打破了公社制的家庭承包制使農民得到了土地，可以留下超額生産的那部分糧食，結果，中國不到10年就解決了糧食短缺問題。這是最近40年來唯一一個農民收入快于工人的時期，表明賦予财産權或部分财産權，也能大大增加财富而且不會産生什麼副作用。可以合理推論，規劃賦權将有異曲同工之效。
不言而喻，有意義的規劃自主權隻有與“資源加持”相結合才有實質意義，這就涉及第二項體制條件—收入預見性體制—的建構。
三、高預見性與可控性的收入體制
收入體制為政府間财政體制的關鍵方面，定義為政府間分割“财政蛋糕”的規則與慣例，主要涉及地方稅、收入分成和轉移支付。
就促進有效規劃而言，沒有什麼比現行收入體制嚴重缺失“預見性”和“可控性”構成更大妨礙的了。總的來說，地方政府對“可預見的可控收入”的渴求極為強烈，基層政府尤其如此。
這種渴求既是必然的，也是合理的。“可預見的可控收入”是與“收入”、“可控（支配）收入”、“可預見收入”不同的概念，具有完全不同的重要性。但它們一直被淹沒在“收入觀”下：天真地認為隻要地方政府“有錢花”，财權與事權就實現了“匹配”。這不僅在邏輯上是錯誤的，在實踐中也深具危害性，但很少被意識到。
多數特定鄉村振興規劃的建設和運營周期至今覆蓋3-5年的時間跨度，基層政府“未來3-5年有多少錢可花”作為關鍵性的體制條件因而必須得到确保；麻煩在于，現行體制條件與此相距甚遠。在這種情況下，設想基層切實有效地發揮主導作用是不可能的。考慮到“基層治理”在中國曆史和現實中的特殊重要性，現行收入體制的上述重大軟肋尤其亟需被系統消除。否則，鄉村振興幾近紙上談兵。
把現行轉移支付體制全面轉換為具有自主性安排的體制，可作為建構新收入體制的意義非凡的第一步。
這有三項含義。首要的是确保财政部門“統管”轉移支付資金。未來3-5年來自中央和上級政府的全部轉移支付資金和額度，以具有高度預見性和可控性的方式全面“下沉”到基層政府，其中預先規定用途的資金和地方配套資金應确保合理的最小化。
隻要這項條件得到滿足和确保，基層政府的規劃自主權便具備了最重要的體制保障，“有意義的規劃”概念也是如此。基層政府“把規劃制定與實施好”的内在動力、能動性和創造性，也将随之噴湧而出。無論如何，充分的“可預見的可控收入”體制才能為有效規劃提供寶貴的活水源泉，從而大大加速鄉村振興步伐和系統提升其成功概率。
其次，全面采納“部門管事不管錢”的分管體制。除了财政部門外，其他部門原則上不應擁有“管錢”的權力，尤其是不能擁有向下級政府與部門分配資金的權力。從國家利益或全局最優的角度看，由來已久且至今盛行的“部門既管事更管錢”體制是不适當的，并且深具危害性，妨礙有意義的地方自主規劃是其中特别關鍵的方面。
中國舉國體制背景下，“支出部門管事、财政部門管錢”才是理所當然的适當财政體制。“管錢”的權力“管理現金資源”的權力。現金流入、現金流出和現金餘額必須由财政部門和央行國庫“兩家”實施集中統管，包括數額巨大、類别衆多的轉移支付資金。
支出部門濫用或誤用“專項（轉移支付）”以“調控”地方政府之作為根深蒂固。這種特别有利于維護和強化部門利益的分管體制，給下級政府乃至整個社會招緻了極高的隐性社會交易成本，包括“政出多門、錢出多門”的碎片化。在全球化和科技進步強化橫向治理的當代背景下，尤其不合時宜。
“專項”和“調控”的背後是遠超合理水平的部門自由裁量權。資金越是“臨時”下達，越是規定細化的專門用途，自由裁量權越大，而作為接受方的下級政府的預見性和自主性就越小。這對“有意義的地方（鄉村）規劃”—滿足自主性和有效性—概念而言，結果幾乎注定是災難性的，也是完全不可接受的。現行體制的現狀大緻如此。
作為替代，新的收入體制應确保基層政府提前3-5年“可預見的可控收入”至少占全部收入來源的80%。目前仍被廣泛使用的“可支配收入”概念仍有其缺陷—忽視預見性（predictability）。
在人類事務的所有領域，預見性能力都具有幾乎至高無上的意義，因為這種能力是進化過程賦予人類特有的、區别于動物的獨特能力，還因為它是賦予我們的“努力”（奮鬥）以意義的前提。法治和自主性概念的基石也是預見性。然而，現行收入體制卻特别不重視、并且嚴重缺失預見性概念和設計。
設計預見性的轉移支付體制并非易事，但隻有政治意願足夠，其他問題都好辦。舉國體制下尤其如此。
誠然，預見性不可能準确無誤—誤差總是難免的。在這種情況下，需要把“誤差控制”嵌入預見性體制。具體地講，上級政府應堅定地承諾：基層政府未來3-5年來自上級“可預見的可控轉移支付資金”的實際金額，決不低于提前3-5年下達金額的20%或20%以上；如果誤差達到或超過20%，則相應的資金缺口由上級政府全部承擔并及時補足。
至少從促進鄉村振興規劃而言，這樣的收入體制創新堪稱政府間财政體制和公共治理改革的“最大紅利”來源。創設如此作為的政治意願和行政意願，正是重中之重。程序、機制和技術層面的設計，雖然重要卻并非關鍵問題。
可以确認的一般結論是：可得資源流量不具備合理預見性的治理體制，決不可能是真正有效的治理體制。這樣的治理體制，反映的隻是理想和決心，而非可信度與可靠性。缺失可信度（目标）與可靠性（措施），如何能夠切實可行地解決真實世界中日益複雜棘手的治理難題？
然而，如同權力配置（充分賦權）一樣，預見性同樣構成“有效規劃”的必要條件而非充分條件。充分條件還依賴預算機制和基層民主監督機制的發展。
四、複式預算框架下的預算整合
有效規劃概念依賴把“項目”和“資源”有效地整合為嚴格意義上的一個預算（one budget），即資本支出和經常支出及其融資被緊密結合在一起的預算。
預算整合在治理上的特殊重要性很少被充分意識到：缺失複式預算框架下的預算整合，舉凡“需要花納稅人錢”的有效性将被大打折扣。鄉村振興典型地屬于重大治理問題。治理（governance）概念可适當地定義為一個整體的社會解決其公共問題的系統方法。
就宏大視角下的“系統性”治理框架而言，沒有什麼比預算機制更值得費心思量的和塑造的了。相對于行政、司法、國有企業等特定治理工具而言，公共預算過程提供的治理框架要宏大和系統得多。系統性的關鍵是把計劃（做正确的事）、規劃（正确地做事）與資源整合在一起。
這些“應被完整概算和預算的資源”即由成本、支出和融資。完整的預算意味着特定投資項目的成本、支出和融資被有機地整合在一起：在投資項目的整個生命周期内—特别是在未來3-5年的“中期”中，任何一個都既未被人為或系統地高估與低估。如此，中期概算和銜接中期概算的年度預算是—涵蓋成本、支出和融資—便是完整的，并且資金來源具有高度的确定性和适配性。适當性主要指稅收和非稅收入用于經常支出，債務融資則用于資本支出。
預算整合還意味着大範圍的、基于合意規則的項目優先性排序。鄉村振興規劃涉及天文數額般的大大小小的各類“投資項目”，包括大量現有項目—計劃經濟時代興修的水利設施尤其明顯—的維護和運營，也包括每年大量的新增項目以形成新增資本資産。
資本支出（capital expenditure）在經濟學上定義為用于跨年度未來受益的資産的支出；除資本支出以外的其他所有支出定義為經常支出（current expenditure），即當前年度受益的支出，比如工資等維護運營支出。
現行預算機制并不滿足“一個預算”的上述條件。由于各種原因，預算常常被拆散為碎片化的預算：缺失大範圍的合理排序并且沒有任何部門進行整體排序審視，預留資金缺口—特别是現有項目和新增項目的經常支出，資金來源的不确定性很高，缺失項目産出完全成本（full cost）的嚴謹核算程序、專業方法，脫離完全成本基礎的預算編制（相當粗糙）。
時下的“預算績效評價”運動似乎對這些真正緊要的問題—由來已久的預算碎片化問題—保持着完全的失語。這樣的預算機制隻能解決一些相對簡單的問題，對鄉村振興這類複雜棘手的系統性社會工程而言是完全不适當的，亟需被朝向“一個預算”意義上的系統性重塑。
系統性重塑的第一個關鍵方面是把編制一體化的、跨部門的“鄉村振興預算”。現行的“分部門預算”—基于組織分類區分農業部門、國土部門、教育部門……的預算，把本該高度一體化的鄉村振興預算分割得過于七零八落，導緻部門内部的優先性排序全然不同于并且全面壓倒整體最優的優先性排序，進而招緻資金碎片化分配和缺失協同管理等種種問題。
在基層政府層面上，把當前的碎片化部門預算整合為“鄉村振興規劃”下的一體化預算，實為當務之急。作為為興國體制強化微觀基礎的關鍵方面，此舉要求相關部門打破部門界限，采用協同性程序編制一體化的鄉村振興預算，在此基礎上基于部門職責“分工執行”預算，并保持充分的程序性協同。
一般地講，改革預算編制是走向成功的第一步。鄉村振興規劃尤其如此。
一體化的鄉村振興預算采用複式預算框架最為适當，焦點是在清晰且充分區分資本支出與經常支出基礎上達成全面的預算整合，旨在将各種融資來源—包括債務融資内作上級轉移支付—的資金整合在一起，确保基于合意規則的大範圍優先性排序，并最大限度地降低融資來源的不确定性。
複式預算框架特别有利于合理劃撥資金—尤其是現有與新增項目間的資金劃撥，減少現有項目維護運營資金不充分的同時，把資金優先劃撥給新項目的系統性偏向。這種偏向一直是大範圍重複/盲目投資和債務膨脹的主要推手。
預算整合還涉及年度預算與中期财政規劃的整合。在這裡，“整合”的基本含義是把計劃、規劃和财政政策的功能整合到年度預算中，使年度預算作為貫徹計劃、規劃和政策的核心工具發揮作用。目前，這種“核心工具”的作用遠未體現出來。為此，中國在2015年開始采納的中期财政規劃亟需全面升級。
五、發展基層民主機制
規劃賦權、資金下沉和自主預算的結合，使基層政府與官員得以掌握巨大權力和資源。如何确保濫用和誤用這些權力與資源的風險降至最低？
理想方法是在《村民自治法》的框架内，發展和充分自下而上的基層民主機制，确保村民及其代表有廣泛的機會與渠道參與共同事業，以及對當地官員所作所為進行充分且實時的監督。強調運用“上面檢查監督”的現行機制，無法取代基層民主機制的獨特作用。
由于各種原因，現行機制的實際效果遠低于預期，也遠不如基層民主機制有效。主要原因包括：上面的官員通常并不了解當地實際情況，即便了解也缺失共同利益而難免松懈。既不了解情況又“事不關己”的機制，不可能真正或長期有效。
當前需要集中精力解決的真正問題還有“村民參與”。缺失基本的村民參與反映了現行基層治理體制的一個重大弱點，不僅大大增加了各種顯性和隐性成本—包括腐敗和尋租成本，還使寶貴而巨大的“村民資源”長期得不到适當的開發利用。
在中國，規模最大的人力資源正是莫過于“村民資源”，既作為勞動力也作為社會資本（social capital）意義上的稀缺資源。與窮人一樣，村民不隻是需要被幫扶對的對象，更可在适宜的體制與政策框架下對發展做出重大貢獻。但由于種種原因，巨大潛能被嚴重抑制了。
根本原因在于：現行體制未能把鄉村振興當作“村民與基層政府的共同事業”，以至村民在很大程度上成為局外人。他們很少有機制實質地性和穩定地參與項目建設與運營，也很少有動機、機會和渠道監督當地官員。
無論如何，成功的鄉村建設規劃高度依賴村民參與。為此，把“培訓鄉村青年”作為國家培訓戰略的重點至關緊要，以使其掌握足夠的相關專業知識與技術參與鄉村振興事業。
妨礙參與的兩個主要的特定原因是“事無巨細的招投标”，以及武斷的“增值稅發票低稅”。前者直接把大量村民排除在共同事業—鄉村振興項目建設運營者—之外，後者直接導緻“為找發票而絞盡腦汁”的巨額隐性社會成本。總體上講，兩者已經對農村集體經濟發展—鄉村振興的關鍵方面—造成重大妨礙。
改革後的基層招投标機制應該是：适合村級實施的項目直接交由村級轄區，無需招投标。鄉村建設的大量項目典型地屬于村級項目，由村民委員會負責組織實施、主要由當地村民承擔建設與運營維護最為适當。
此舉可為當地村民開辟就地工作、就地賺取收入的穩定渠道，大幅度減少農村人口向城市人口的無序流動，以及由此招緻的巨額顯性或隐性社會成本，而且改革難度很少—隻要政治和行政意願足夠即可。如果伴随全面取消農村集體經濟增值稅改革，或者全面取消鄉村建設中的發票抵稅機制，效果将更為顯著。
結語
目前鄉村振興戰略的主要瓶頸并非資金和人才，而是四項關鍵性的體制機制條件并不具備或充分具備，亟需建構與深度改革。
首要的是對基層政府與民衆的充分賦權，即在國家全面的計劃指導下，賦予基層政府與民衆以規劃制定與實施的充分自主權。
其次是把“上面的”轉移支付資金高預見性和高可控性地集中“下沉”到基層财政部門，使基層政府的可預見可控收入至少達到全部收入來源的80%。為此，“部門既管事又管錢”的體制，宜盡快全面轉換為“部門隻管事不管錢”的體制。
再次，采用複式預算框架實施全面的預算整合，焦點是在清晰且充分區分資本支出與經常支出的基礎上，确保跨部門的一體化預算編制，以使項目生命周期的完全成本、支出和融資具有最高程度的可預見性。全面升級現行中期财政規劃同樣至關緊要。
最後，基層民主機制應被全面強化和改進，以确保渠道暢通、機會廣泛的村民監督和參與。配套改革包括取消排斥村民參與的招投标機制，以及代價過于沉重、幾無價值的“憑發票抵稅”的鄉村項目增值稅機制。
此外，緻力化解包袱沉重、風險很高的基層政府債務問題，也是鄉村振興戰略的關鍵一環。本文雖未對此展開讨論，但牢記這是重要的前提條件非常重要。
(供稿：林光彬 審核：林光彬 編輯：王萌)
