摘要 财政利益與管理責任須被合理分配給各個轄區的事實，尖銳地提出了大型流動性稅基“歸誰”的初次分配問題。數字經濟下的稅基侵蝕與利潤轉移（BEPS）使其更加變得複雜棘手。由于抵觸财政體制的核心原則，注冊地和産地規則不可避免地招緻“逆效應”，由此加劇财政區位分化以及财政能力與淨财政利益的橫向失衡，誘發道德風險和零和博弈，損害财政體制乃至整體經濟運作。為此，新的改革議程應緻力建構協調一緻的“三次分配機制”：（1）首要的是以目的地與來源地規則分配稅基，（2）相應調整收入共享的“屬地收入”基礎，（3）把稅收返還和轉移支付重組為均等化-開發性-外溢性轉移支付。配套改革應包括：把收入共享轉換為中央政府統一管理的地方附加稅，征收基于目的地和來源地的補償性數字稅。

關鍵詞 數字經濟 稅基分配 逆效應 橫向财政失衡 财政體制改革

作者|王雍君（韦德体育官方网站政府預算研究中心主任）

一、問題的提出

在數字經濟蓬勃發展的背景下，若有充分的事實與證據表明數字企業并未公平地繳納最低水平的稅收，那麼，對滿足門檻條件的數字企業或數字化業務征稅補償性數字稅，就值得費心思量。法國即為典型例子：2018年計劃對在法國年收入超過7500萬歐元、并在全球年收入超過7.5億歐元的數字服務企業征收3%的數字服務稅；2020年7月11日，法國議會最終通過了對數字巨頭征稅的法案，使其成為第一個對美國數字巨頭征稅的國家。目前經合組織（OECD）正牽頭國際稅收制度改革，以更好地了解數字企業的經營活動，這些企業獲利頗豐但在全球避免繳稅。

由于事關重大，适當的數字稅計劃必須缜密地考慮大型流動性稅基的合理分配問題：“銷售”和“利潤”應歸屬給經濟業務發生地轄區還是注冊地轄區？不言而喻，隻是在稅基（“雞”）被合理分配的情況下，所産生的收入（“蛋”）才能被當作真正的“屬地收入”、“共享收入”和“自有收入”。

本文後續讨論将表明：把稅基分配給經濟業務發生地是适當的和必需的。分配給注冊地雖然便利稅收征管，但可能招緻嚴重“逆效應”而得不償失。就間接稅而言，經濟業務發生地即目的地或市場地，就直接稅（所得稅）而言即應稅所得的貢獻因子來源地——簡稱來源地。貢獻因子包括雇員、資産和銷售，也包括股息、利息、特許權使用費，還包括消費者/用戶數據。數據定價（對稅基的貢獻）問題是數字的基石，但目前尚未解決，因而大多沿用公式化分配。

假設某個數字企業以遠程線上交易向市場地轄區銷售包括數字産品與服務在内的10億元，實現2億元的利潤。這項應稅銷售應被市場地轄區還是數字企業注冊地轄區征稅？應稅利潤應被利潤來源地還是注冊地轄區征稅？這裡涉及的就是“稅基分配合理化”問題，目前在國内稅收層面很少被關注和澄清。

不言而喻，稅基被分配給經濟業務發生地還是注冊地将造成截然有别的結果。假設上述10億元銷售産生1億元的間接稅（增值稅和消費稅），2億元利潤産生0.5億元的直接稅（所得稅），共計1.5億元的巨額“屬地收入”既可能歸屬業務發生地，也可能歸屬注冊地，還可能歸屬産地（供應商所在地）或其他轄區。最終歸屬情況則取決于所采納的稅基分配規則究竟是怎樣的。

稅基分配給哪個轄區，相應收入的全部、多數或至少一部分通常也将歸屬給該轄區，未被分配的轄區也将因此失去這筆收入。對所有相關轄區而言，這意味着“不是赢家就是輸家”的重大利益得失問題。

從社會最優的觀點看，真正的問題并非如何選擇赢家與輸家，而在于如何确保選擇不至于引發或加劇橫向财政失衡，進而損害政府間财政體制的三項核心原則，這就區際财政公平、區位财政效率和地方财政自主性。面對這些原則，稅務行政（征管）原則理應處于從屬地位，但實踐中常常淩駕其上。

橫向财政失衡定義為一國内部的财政區位分化超過合理限度，可與地區間經濟差距警戒線（基尼系數大于0.4）相提并論。基于分析目的，可把中國數量龐大的地方轄區分為兩類——“财政優勢區位”和“财政劣勢區位”。

财政優勢區位分為兩個次級類型：（1）“錢足夠花”的轄區，其标準自有收入大于其标準支出需求，成為财政盈餘區位或“高财政能力區位”；（2）“受益充分”的轄區，其人均稅收小于人均支出，成為正值淨财政利益區位或“高财政受益區位”。

淨财政利益度量個人或企業在特定轄區的“财政福利”（區于經濟福利），主要取決于稅負和支出水平。公式為：淨财政利益=人均支出（受益）-人均稅收。

考慮到财政管理的規模經濟、範圍經濟、财政運營效率（财政産出/财政投入）和單位服務成本的區際差異，把“人均支出”調整為“人均支出受益”更為适當。由于存在這些差異，人均支出很難準确反映财政福利，即便稅負相同；某些人均支出更高的轄區（包括欠發達地區），人均支出受益與财政福利水平可能更低。

度量代際淨财政利益（代際财政歸宿分析）也很重要，以幫助鑒别财政政策的可持續性。如果當代人的财政福利是建立在犧牲未來世代的财政福利的基礎上，則為“不可持續”的明确信息，這意味着當前政策需要着手做出調整。但該主題不在本文中作後續讨論。

财政劣勢區位也有兩個次級類型：（1）“錢不夠花”的轄區，其标準自有收入小于其标準支出需求，成為财政赤字區位或“低财政能力區位”；（2）“受益不足”的轄區，其人均收入大于人均支出，成為負值淨财政利益區位或“低财政受益區位”。

至此，稅基分配和BEPS加劇橫向财政失衡并引發相關後果的路徑，可呈現為圖1所示的概念框架：

以上通用分析框架可用于鑒别“似小實大”而常被忽視的稅基分配問題，經由怎樣的路徑對一個大國的政府間财政體制造成廣泛而深遠的影響，以及作為矯正機制的“國家财源區位再分配戰略”需要怎樣的财政體制框架與目标設計。

這項意義與價值非凡的努力攸關政府職責、社會普遍利益和整體經濟運轉，因而也攸關國家和地區的長治久安。考慮到中國是一個多級政府體制、地方轄區數目衆多的大國，以及五級政府每年調配使用的财政資源總額超過經濟總量的1/3，尤其如此。

宏觀視野凸顯了“橫向财政失衡”與矯正機制建設的特殊重要性。快速經濟社會發展背景下的“地區差距”問題雖被廣泛關注和重視，但作為其關鍵方面的橫向财政失衡的确切含義、性質與後果，至今未被充分理解，以至大型流動性稅基合理化分配問題，始終難以被納入主流改革議程。

伴随“總部經濟”過度發展而來的注冊地彙總納稅即為明證。要說明“稅務行政原則壓倒“核心原則”，沒有比這更好的例子了。高級原則即區位财政效率、區際财政公平和地方财政自主性。

多年來，稅源與資源的大規模“逆向流動”，即系統地從農村流向城市、從小城市流向大城市、從大城市流向特大城市，與此密切相關。在情形發展到足以引發橫向财政失衡并且未被适當矯正時，這種大規模的區際流動即可被為“逆向流動”。圖1呈現的分析框架可幫助揭示其代價與後果。

把數字經濟背景下的稅制進化置于上述宏大視野下思考是适當的和必要的，因為橫向财政失衡雖然并非源于經濟的數字化，但數字經濟在稅收上易被濫用的特征加劇了橫向财政失衡。易被濫用産生BEPS的高風險。

高度數字化商業模式和發達的遠程線上交易（包括線上下單線下交易）最具代表性。積極地看，這些特征大大擴展了交易規模、降低了交易成本并加快了交易速度，但也使傳統上的“顯著應稅存在”（如常設機構等有形營業場所）趨近消失，由此削弱目的地與來源地規則的實施有效性，進而加劇稅基合理化分配的困難與複雜性。

可以合理推論：隻要欠發達地區的本地消費（購買）多于其向外地銷售，資本和勞動力輸出多于輸入，BEPS和稅基分配不良将使其大量損失稅基和稅收，從而将其推向财政劣勢區；發達地區将被推向财政優勢區。

在财政區位深度分化意義上的“馬太效應”與其他因素的共同作用，可能在一國内部引發兩類嚴重的橫向财政失衡——财政能力失衡和淨财政利益失衡，導緻政府間财政體制的機能失調，進而損害區位财政效率、區際财政公平和地方财政自主性。

為此，作為矯正機制的“三層級财源空間分配體制”必不可少并且至關緊要，這就是作為“初次分配”的稅基合理化（“分雞”），作為“二次分配”的收入共享（“分蛋”），以及作為“三次分配”的稅收返還和轉移支付（“分蛋”）。不言而喻，三級體制隻有兼容财政效率、公平和自主性才是合意的，稅務行政（便利征管）原則亦應置于這些核心原則的約束與引導之下。

“初次分配”體制的缺位和劣化，集中反映了現行政府間财政體制的一個主要弱點。一般地講，初級分配體制機能失調将大大削弱二級和三級分配體制的有效性，無論區位效率、區際公平還是自主性。由于數據可得性限制，本文側重定性分析。

二、稅基分配不良和BEPS的财政區位分化效應

假設數字企業或數字經濟業務在市場地轄區C的遠程線上銷售總額為12000億元，彙總到注冊地轄區R納稅的稅前利潤為3000億元，其中1/3即1000億元利潤源自來源地轄區K1的貢獻，另外1/3即1000億元源自轄區K2的貢獻。此例中，轄區R的真正貢獻隻是1/3即1000億元。

兩個大型稅基——銷售與稅前利潤——的轄區間分配問題随之而來。首先考慮3000億元的稅前利潤分配。按注冊地規則，這項稅基分配給轄區R，乘以适應稅率25%産生750億元“屬地稅收”。

再假設上級政府分走50%的共享收入即375億元，其餘375億元即為類似獨享性地方稅的“自有收入”。在設計與運轉良好的财政體制下，清晰區分什麼是“真正的自有收入”、什麼是“真正的轉移支付”（财政援助）極端重要，一如清晰區分個人自有的“工資收入”和“父母補貼收入”。

按來源地規則分配稅基大不相同：注冊地轄區R的“屬地稅基”、“屬地收入”和“自有收入”隻有上面的1/3，即分别為1000億元、250億元和125億元；兩個來源地轄區K共持有其餘2/3，即分别為2000億元、500億元和250億元。

再考慮銷售稅基12000億元的分配，主要涉及三類銷售稅——增值稅、消費稅和進出稅（若有）。假設綜合稅率為10%，（1）總的間接稅1200億元應作為哪個轄區的“屬地收入”？（2）假設分成比率也是50%，則其中的600億元應作為哪個轄區的“自有收入”？

答案同樣取決于誰應持有稅基：目的地規則将銷售分配給市場地轄區——最終消費地轄區，産地規則将其分配給生産地或供應地轄區P；由此決定了1200億元“屬地收入”和600億元“自有收入”的相應歸屬。計算結果參見表1。

以上計算與結果雖然是對現實的某種簡化，但足以表明一種令人擔憂的可能性：不良稅基分配規則的運用造就初級分配的“逆效應”：把發達地區推向财政優勢區位，把欠發達地區推向财政劣勢區位。數字經濟下的BEPS使情形雪上加霜。

财政區位分化效應包括兩類情形：

·注冊地規則使欠發達地區損失利潤稅基和“應得”所得稅

·生産地規則使欠發達地區損失銷售稅基和“應得”間接稅

“逆效應”基于以下合理預設：（1）欠發達地區以“自己的生産要素”為注冊地轄區創造了大量利潤，成為重要的利潤貢獻來源地轄區，但相應的利潤和所得稅全部被分配給注冊地轄區；（2）欠發達地區以“自己的消費”為産地（供應地）轄區創造了大量銷售收入，成為重要的市場地轄區，但相應的銷售和間接稅全部被分配給産地轄區；（3）欠發達地區大多為生産要素（資本項目）的“淨輸出方”以及商品與服務（經常項目）的“淨輸入方”。

财政區位分化效應還基于以下合理預設：（1）企業注冊地和利潤發生（實現）地大多在發達地區，（2）最終産品與服務産地和供應地大多在發達地區，（3）發達地區大多為資本和勞動力的“淨輸入方”以及商品與服務的“淨輸出方”。

如果以上預設大緻正确無誤，那麼，發達地區便既作為“來源地轄區”，在全國性“利潤與所得稅蛋糕”分配遊戲中赢者通吃；又作為“供應地轄區”，在全國性“銷售與間接稅蛋糕”分配遊戲中赢者通吃。相比之下，欠發達地區成為“分文不取”的全盤輸家。

财政區位分化效應反映初次分配體制上的巨大“逆效應”，直接原因于采用基于不良規則的稅基分配：以注冊地規則分配所得稅稅基，以産地規則分配間接稅稅基。

初次分配指稅基在一國内部的區際分配，由此形成“屬地稅基”和相應的“屬地收入”與“自有收入”。良好的政府間财政體制必須清晰準确區分各級政府的“自有收入（财源）”和“再分配收入（财源）”，在此基礎上實施協調性的三層級區際再分配：稅基分配意義上的初次分配，收入共享意義上的二次分配，轉移支付意義上的三次分配。

理想且可行的上述三次分配體制确保兼容财政體制的所有核心原則。本文緻力闡明的一個中心觀點是：在初級分配“逆效應”未被系統矯正的情況下，二次和三次分配勢必效果不佳；正如在預算準備（編制）不良的情況下，尋求良好預算執行所面對的困難與複雜性那樣。

為此，在初次分配環節采用合意規則分配稅基以矯正“逆效應”，應盡快納入财政體制改革的優先議程。合意規則即來源地規則和目的地規則。

由表1可知：在來源地規則下，注冊地轄區（發達地區）的利潤與所得稅的很大一部分将被歸屬給來源地轄區（欠發達地區）；目的地規則下，供應地轄區（發達地區）的銷售與間接稅的很大一部分将被歸屬給市場地轄區（欠發達地區）。這項常被低看和漏看的“似小實大”之舉，足以全面重塑政府間财政體制的版圖，從而系統且持續地改善财政體制的機能與運作。

把數字稅計劃作為這項新改革議程的關鍵一環是适當的和必要的，因為數字經濟發展引發的高風險BEPS正是分化效應的一個重要源頭，也因為注冊地與産地規則造成的分化效應被嚴重低估，還因為消除初次分配“逆效應”是财政體制改革取得成功的一項關鍵前提。

這裡的“數字稅計劃”指着手考慮對數字企業或數字化業務下的BEPS實施補償性征稅，即“被齊稅差”以确保公平地繳納最低合理水平的稅收，消除不公平競争和減少國庫收入損失。

補償性數字稅不同于矯正性數字稅，後者旨在把“數字化租金”收歸國庫的特定數字稅。數字化租金指數字企業濫用“數字化力量”取得的非正當收益，包括對不同用戶實施差别定價（收費）獲取額外收益。數字化租金并非創造财富（增長）意義上的“真正利潤”，而是類似壟斷收益的财富轉移。

給定其他條件，财政區位分化效應越嚴重，消除初次分配“逆效應”越重要也越緊迫。有多種可供選擇的方法計量分化效應的程度。數字可得性較高的方法是計量“财政特征/經濟特征”的背離程度，即“屬地稅收”在多大程度上與當地GDP脫節。限于篇幅，下面轉向對分化效應如何加劇橫向财政失衡并引發後果的讨論。

三、橫向财政能力失衡的後果與影響

财政失衡概念很寬泛，将其分為三類并界定其确切很重要：

·财政收支失衡：以“實際收入-實際支出=實際赤字/實際盈餘”計量

·财政能力失衡：以“标準收入-标準支出=标準赤字/标準盈餘”計量

·淨财政利益失衡：以“人均稅收-人均支出/服務受益=淨财政利益”計量

第一個通常用于宏觀财政政策的經濟分析，但并不适合于分析地方政府的相對财政地位或真實财務狀況。“實際收入”因缺失客觀标準而易被操縱，包括以“征稅不足”或“收過頭稅”人為地調節收入，實踐中很常見；“實際支出”與此大同小異。

如果把這一失衡概念與區際再分配挂鈎，問題就會産生：發達地區可輕易把自己包裝成“赤字區位”，即使實際上“錢足夠”。當上級或中央政府需要拿走其“非自有财源”作為“再分配财源”時，這樣的動機會很強烈。

欠發達地區也可輕易把自己包裝成“更大的赤字區位”，以便從上級或中央政府那裡拿到更多的“再分配财源”。現行體制下，稅收返還和轉移支付為兩類主要的“再分配财源”，把它們當作下級政府的“自有收入”會導緻誤導并引發體制扭曲，即便基于财政自主性原則進行設計也是如此。理由可與“把父母的錢當作自有收入對待将發生什麼”相提并論。

無論如何，設計與實施良好的财政體制必須滿足一項關鍵前提：對各級地方政府而言，“是你的就是你的”，“不是你的就不是你的”；無論“屬地稅基”、“屬地收入”還是“自有收入”和“應有支出”。

在此視角下，我們才能獲得對“橫向财政能力失衡”确切含義的正确理解。财政能力定義為某個轄區以其标準收入滿足其标準支出的能力，涵蓋财政收入能力和公共服務（均等化）能力。

把“自有收入”嚴格定義為“标準收入”、把“應有支出”嚴格定義為“标準支出”，可作為判斷和比較橫向（地方政府間）财政失衡的适當标準，因為标準收支可進行客觀計量，也因為可為轉移支付創設堅實的客觀基礎。為使其真正有有效，标準收支與相關參數（比如單位服務成本）的定義、計量、數據等方面應确保高度透明，并确保行政裁量最小化。現實與此大相徑庭卻鮮被關注。

标準收入應定格定義為現行稅制與政府間财政體制下，地方政府按照“全國平等實際稅率”和“平均征稅努力程度”取得的收入，包括共享收入（主要涉及增值稅與所得稅）。标準支出應嚴格定義為“滿足必要職責”、基于客觀成本計量的支出。必要職責的核心是提供最低标準的“基本公共服務”，這是“區際财政公平”（财政體制戰略目标）的關鍵方面。另一個關鍵方面是區際稅負公平。

據此可得：财政能力=标準收入-标準支出

欠發達地區大多存在“标準赤字”（标準收入<标準支出），成為财政劣勢區位。假設标準赤字為5000億元，則表明上級政府“客觀上應該提供”這麼多轉移支付。這種合意性矯正機制區别于以實際收支差額計量的“非合意”轉移支付。後者實際上隻是一種無條件彌補“可操縱赤字”的手段，由此形成的“軟預算約束”削弱縱向财政紀律（fiscal discipline），并且不可承受和持續，并誘發宏觀經濟失衡的高風險，在地方政府衆多的大國尤其如此。

“應該給那麼多”（5000億元）是一回事，實踐中“能否足額及時地給那麼多”完全是另一回事，這取決于上級政府财力等一系列複雜難料的因素。給定其他條件，欠發達地區的标準赤字越大，上級政府彌補這些“應被彌補的正當赤字”的難度和壓力越大。

在稅基分配不良和BEPS招緻收入損失時，這類情形就會真實發生。表1顯示此類收入損失為850億元，即250億元所得稅和600億元間接稅的合計數。被發達地區拿走、但本應歸屬欠發達地區的“屬地稅基”、相應的“屬地收入”和“自有收入”，就是本文定義的初級分配“逆效應”的确切含義。

至此，真正緊要的問題是：标準赤字未被彌補（導緻“錢不夠花”）的财政劣勢區位将會如何行事？

答案包括：

·尋求上級額外援助（加劇“跑部錢進”與依賴性）

·過度舉債（損害宏觀經濟穩定）

·“土地财政”（難以持續）

·“收過頭稅”（不公平也不可持續）

·挪用專款（違規）

·亂收費、亂罰款、亂攤派（違規）

·減少或拖延履行服務職責（“雪中送炭”不足）

每類行為都招緻或加劇财政體制的機能失調，長期損害與後果尤其嚴重，其根源可追溯至三級再分配機制的缺陷：初次分配的“逆效應”、二次分配（收入共享）與三次分配（稅收返還與轉移支付）機制設計或實施不良。

積極地看，“錢不夠花”也可能促進“少花錢多辦事”的節約意識，但地方政府很少有如此行事的合理動機。

現在轉向另一個問題：通常擁有标準盈餘（假設也為5000億元）的發達地區将會如何行事？

可以預料，這些未被上級政府當作“再分配财源”拿走導緻“多得花不完”的錢，極易在财政優勢區位誘發：

·浪費性支出

·低價值支出

·征稅不努力（“藏稅于民”）

·過度/盲目/重複投資（“折騰”）

·過度舉債

·腐敗與尋租

此類機會主義行為的性質與上述财政劣勢區位的行為相同，可被寬泛地描述為源于信息不對稱的道德風險（moral hazard），侵蝕區際财政公平和區位财政效率，并與地方财政自主性的正确概念——負負責的自主性——背道而馳。

由表1可知，5000億元的标準盈餘中包含從欠發達地區轉移過來的850億元。标準财政盈餘實質是“超出必要職責”的财政收入，在單一制國家應被視為“國家持有其所有權”的“再分配财源”，主張“地方所有”在邏輯上是錯誤的，在實踐中則是有害的。

四、淨财政利益失衡的後果與影響

初次分配的“逆效應”還将加劇“淨财政利益”意義上的橫向失衡。發達地區的淨财政利益通常遠大于欠發達地區。淨财政利益越大的區位，“稅收/支出（受益）”組合産生的财政福利越大，該區位對外部的“财政吸引力”也越大。

加劇淨财政能力失衡的原因很多，包括經濟實力區際差異。常被漏看的是：僅僅因為“貧富人口組合結構”的天然優勢，發達地區就先天地取得了淨财政利益上的絕對優勢；同樣，僅僅因為“貧富人口組合結構”的天然劣勢，欠發達地區則先天性處于淨财政利益上的絕對劣勢。

假設發達轄區由每兩位年均收入為20萬元的人對應一位年收入為3萬元的人，欠發達轄區每兩位年均收入3萬元的人對應一位年收入為20萬元的人，個人所得稅率均為20％。

表2中，發達地區人均支出＝（40000×2＋6000）/3＝28667元，欠發達地區人均支出=（40000+6000×2）/3=17333元。

由表2可知：所有個人不論其收入多少，在發達地區得到的淨财政利益均高于欠發達地區（11334元），因而存在一個從欠發達地區流向發達地區的傾向。一般結論是：隻要地方政府預算具有累進性（窮人的淨财政利益高于富人），财政原因必定導緻欠發達地區向發達地區的移民從而使後者擁有較多人口。

在考慮初次分配“逆效應”的疊加影響時，淨财政利益區際失衡将進一步加劇。這會強化“由窮向富”的流動性，無論人口、生産要素（尤指資本）還是商品與服務。

失衡加劇源于：（1）“逆效應”縮小欠發達地區的稅基、相應減少屬地收入和自有收入，這使其産生了提高稅負以滿足支出需求（難以削減）的壓力；（2）“逆效應”降低欠發達地區的支出水平，因為與減少的自有收入相對應的“屬地收入”被劃給了發達地區，從而相應減少了原本可得的稅收返還。稅收返還（“哪裡來到哪裡去”）的減少産生了進一步提高稅負的壓力。

易言之，“逆效應”減少欠發達地區的淨财政利益，增加發達地區的淨财政利益，兩者都加劇區際淨财政利益失衡，進而造成兩個主要後果：

·損害區際财政公平—“财政福利”在區位上被過度區别對待

·損害區位财政效率—幹擾或扭曲資源區際流動

區際流動性通常表現為“由窮向富”的流動，其合意性主要取決于：

·财政機制引向經濟優勢還是劣勢區位？

·引向經濟優勢區位基于糾正市場失靈還是扭曲市場機制？

·國家政策是否系統地鼓勵區際流動？

每個問題的适當答案都依具體情況而異，很難基于“由窮向富”的區際流動性一概而論。一般結論是：适當答案取決于與财政體制核心原則間的一緻性。核心原則即區際财政公平、區位财政效率和地方财政自主性。

五、尋求兼容性的财政體制改革議程

前面的讨論表明，初次分配的“逆效應”加劇财政區位分化并誘發道德風險，導緻财政體制機能失調。之所以如此，關鍵原因于招緻“逆效應”的兩類不良規則直接抵觸财政體制的核心原則，這就是注冊地與産地規則。在此視角下，财政體制改革的新議程應緻力兼容三項核心原則，無論在初級、二次還是三次分配環節。核心原則即區際财政公平、區位财政效率和地方财政自主性。

·區際财政公平

區際财政公平涵蓋稅收公平和支出公平，拒斥轄區間稅負轉嫁（輸出）與零和式稅收競争。發達地區在這兩個方面都處于相對于欠發達地區的優勢地位。注冊地和産地規則的運用以及數字經濟背景下BEPS的共同作用，進一步強化了前者的優勢地位和後者的劣勢地位。

區際稅收公平的一個重要含義源于著名的“要素報酬理論”：相關報酬應被歸屬給對其做出相應貢獻的要素。注冊地規則與此相悖，因為利潤未被分配給對其做出貢獻的來源地轄區，這些轄區以自己的貢獻因子對利潤創造做出貢獻，包括投資（資産）、員工和銷售。

與來源地規則不同，注冊地規則并不滿足資本輸出中性原則：資本無論投向何處都面對相同稅收待遇。不同投資區位的實際有效稅率通常存在較大差異，使得該原則不能被滿足。資本輸出中性原則既是效率原則，也是公平原則。

産地規則與區際稅收公平相悖的原因主要有二：（1）容易造成稅負輸出——産地或供應地轄區向市場地轄區轉嫁稅負（以鄰為壑），（2）容易造成重複征稅。例外的是：企業的應稅所得中通常包括一部分經濟租金，而不是純粹的利潤；租金收入通常是在企業生産所在地轄區産生的，歸屬産地轄區是合理的。

要素分配理論也支持目的地規則。需求（demand）為人類所有事務的中心和源頭。從生産與供應的“源頭”在消費的意義上講，消費地轄區才是銷售（稅基）和間接稅收入的“終極貢獻因子”。

注冊地與産地規則都會誤導“政府間财政收支貢獻分析”。包括中國在内，上級政府基于“誰多上繳就多給誰”的激勵性稅收返還和轉移支付很常見。在來源地與目的地轄區的“上繳”被當作注冊地與産地轄區的“貢獻”時，貢獻分析便被發生嚴重偏差并扭曲體制。真實情形正是如此。

此外，注冊地與産地規則還經由加劇橫向财政失衡的路徑，間接損害區際稅收公平和區際支出公平。區際支出公平滿足兩類财政均等化：區際财政能力均等化，以及基本公共服務均等化（國家最低标準）。

·區位财政效率

與作為社會平等原則的區際财政公平不同，區際财政效率作為經濟效率原則，關注滿足共同市場有效運轉依賴的一項至關緊要的“最優競争條件”，即财政機制對相對價格的扭曲（替代效應）最小化，以避免幹擾商業抉擇和投資、生産、工作與交易的區際自由流動。以此言之，相對于契合資本輸入中性（對本地與外地投資一視同仁）的注冊地原則而言，支持“資本輸出中性”的來源地規則無疑具有極大優勢。

注冊地轄區很可能并非真正的經濟優勢區位，即中長期商業前景與機遇看好、并對周邊地區的經濟輻射力和吸引力足夠大的“增長中心”。在這種情況下，注冊地規則把大量外地資源和企業引向注冊地轄區，直接抵觸财政效率原則的另一項關鍵含義：如果目标并非财政均等化，那麼，财政政策應避免把資源引向經濟劣勢區位，主要指投資相對過度因而邊際收益快速遞減的區位。

産地規則抵觸經濟效率的主要原因是：對生産（包括投入組合）征稅意味着對互利交易征稅，因而會減少經濟福利——經濟學上的“生産者剩餘”和“消費者剩餘”。相反，把稅負集中到最終（零售）消費上意味着對購買力的“總額課稅”，而非對互利交易本身的課稅。這就是最優稅收理論揭示的“一次總付課稅優于分項課稅”的基本原理。消費型增值稅的抵扣機制正是為了實現“把銷售稅負集中到終端消費上”。國際貿易中廣泛采用的出口退稅、進口補征機制也如此，并被世界貿易組織采用。

目的地規則優于産地規則還源于“生産流動性”遠高于“消費流動性”。給定其他條件，流動性越大，稅收的扭曲效應越大。受益原則（既是公平也是效率原則）也更多地支持目的地規則，因為公共服務受益地主要與消費所在地相連。

·與地方财政自主性相沖突

數千年來，政府間财政關系深受“一收就死、一放就亂”以及零和博弈的困擾。把自上而下的中央縱向控制與自下而上的地方自主性有機地結合起來，形成互利共赢的健全而穩定的關系，對國家長治久安至關緊要。在此視角下，地方财政自主性的特殊重要性便凸顯出來，将其作為與區際财政公平、區位财政效率原則并不悖的核心原則對待非常重要。

地方财政自主性原則有四項核心含義：（1）面對國家利益時，地方财政能以自己的從屬地位配合中央财政運營；（2）面對地方職責時，地方财政能夠獨立運營而不必依賴上級财政，盡管上級幫助依然重要；（3）把大型流動性稅基排他性地劃給一個或一級政府并不适當，這類稅基應由各級政府共享；（4）“負責任的财政自主”，包括拒斥稅負輸出和有害稅收競争等以鄰為壑之作為。

每項含義都與稅基分配規則的選擇密切相連。兩項核心命題是：（1）目的地規則根植于“我的消費我做主”，産地規則與此相悖；（2）來源地規則根植于“我的利潤我做主”，注冊地規則與此相悖。應稅銷售和所得（個人與企業）是兩類主要的大型流動性稅基。

在第一項命題中，“我的消費”指市場地轄區的消費（購買力）。因為這是“我的消費”，也因為這是“我負有管理責任并具有可控性的稅基”，所以，“我做主”是适當的和必需的。“做主”意味着稅基和相應稅收被分配給市場地轄區。

第二項命題中，“我的利潤”指來源地轄區貢獻給被彙總到注冊地轄區的那部分利潤。因為這屬于“我的利潤”，也因為“我”對其貢獻因子負有管理責任并具有控制能力，所以“我做主”是适當的和必需的。“做主”意味着所貢獻的利潤和相應收入被分配給來源地轄區。

兩項核心命題關注來源地與目的地轄區自我掌控财政命運，而不必受制于不可掌控的外在力量——産地規則和注冊地規則的運用。

結語

關于數字經濟背景下國内BEPS和數字稅的讨論，宜置于對财政體制核心原則的思考與尊重之下。區際财政公平、區位财政效率和地方财政自主性原則及三者間的适當平衡，為建構高度協調性的“三次分配機制”提供最高指導。

以此言之，作為初次分配的區際稅基分配應基于合來源地與目的地規則，拒斥注冊地與産地規則。即便合意規則不得不面對稅收征管上的更多困難與複雜性、也易被BEPS侵蝕，亦應如此。無論如何，必須确保對便利征管的考慮，不能壓倒對核心原則的尊重與保障。況且，采用諸如“供應商簡易登記”（識别消費者購買地等信息）和其他相關機制，可大大減輕稅收征管負荷。

作為二次分配的收入共享的基礎亦需相應轉換：以“來源地稅基”和“目的地稅基”作為“屬地稅基”進行共享。原則上，這項調整既适合非流動性稅基，近似例子包括本地收入來源的個人所得稅、社會保險稅（若有）、不動産稅、零售消費稅、服務使用費和規費；也适合流動性稅基，如零售前銷售稅、企業所得稅、多數自然資源稅、遺産稅和非住宅不動産稅。現行“分稅制”的“收入共享”份額很大，但作為共享基礎的“屬地稅基”和“屬地收入”的扭曲程度很高，但由此加劇财政區位分化等連鎖反應常被低估。

在調整初次與二次分配機制的基礎上，作為三次分配的稅收返還和轉移支付應深度重構為三類：（1）目标明确指向縮小橫向财政失衡的“就地均等化類”，基于國家政策通常并不系統鼓勵人口遷移的非流動性訴求；（2）目标明确指向“促進經濟開發類”，基于稀缺資源應集中流向“經濟優勢區位”的流動性訴求；（3）目标明确指向“矯正外部性”的“專項類”，基于轄區間外溢事務（如張家口市治理沙塵暴）的成本應被合理分擔的訴求。

重要的配套改革包括把收入共享轉換為地方附加稅：中央通過立法确定全國統一的法定（大型流動性）稅基，并運用一套公式将稅基在各省之間進行分配，在此基礎上由中央按照法定稅率統一征稅，地方政府則在中央規定幅度的稅率範圍内，根據本地具體情況選擇附加稅率，按統一的法定稅基征收地方附加稅，或委托中央政府征收再轉移給地方。就支持地方财政自主性而言，附加稅與獨立地方稅體制幾乎同等重要，而且本身作為一種理想的區際稅收協調機制有助于避免惡性稅收競争。

配套改革亦應包括旨在糾正BEPS的補償性數字稅。數字化商業模式和遠程線上交易的發展，産生了面向其他轄區消費者的直銷活動，而缺失顯著經濟與稅收存在限制了目的地與來源地規則的運用程度。在這種情況下，以征收補償性數字稅為契機，以合理成本開發供應商簡易登記、公式化分配和數字定價等支持性機制，對地方财政自主性和強化中央對地方附加稅的有效管理都很重要。

至少同等重要的還有思維方式的轉變、思辨能力的提升和向“正能量價值觀”的回歸，面對複雜難纏的公共财政與國家治理問題尤其如此，無論學界、媒體還是公共官員。沒有“看不到的往往最緊要”（如疾病隐患）的敏銳意識，缺失以足夠好的角度、廣度、深度進而高度呈現深層次問題的能力，順從淩亂貧乏和空洞無物的話語表達慣性，财政改革“永在路上”的窘境将很難被扭轉。