摘要 公共官員群體直接掌控公共權力與财政資源，如何适當且有效地運用公共預算駕馭這兩股能量的集體行動，在很大程度上決定了整個公共部門的治理能力與績效。為此，在各級政府中協調一緻地推動聚焦公共官員預算能力建設的大戰略，作為推動實施國民經濟和社會發展五年規劃的關鍵一環，有必要納入治理改革的優先議程。本文鑒别了預算能力的四個互補性模塊——預算選擇、預算集成、預算執行和預算評審能力，在此基礎上把預算能力建設界定為一個基于“PPBE-S”（計劃-規劃-預算-執行/信息系統）的治理改革議程，進而倡導圍繞四個模塊和相應議程的“四大學習”，并以整合性複式預算作為最優框架。“四大學習”即向書本學習、向社會學習、向自然學習和向專家學習。

關鍵詞 預算能力 預算選擇 預算集成 預算執行 預算評審

作者|王雍君（韦德体育官方网站政府預算研究中心主任）

一、引言

人類正快速步入知識時代。生産和傳播知識，把知識轉換為技能，日益成為人類解決複雜、棘手且麻煩的治理難題的最優途徑。知識基礎的能力建設的重要性和緊迫性，由此前所未有地突出起來。

公共官員的預算能力是其中的核心組成部分。人類事物相互依存度不斷增強引發越來越多的公共治理難題，也越來越多地要求采用“預算解決方案”。

一般地講，舉凡涉及訴諸公共資金的治理問題，公共部門不應尋求以非預算手段的解決。鑒于公共預算不能有效發揮作用，設想政府有效發揮作用是不可能的，治理難題的解決首先必須是“預算的解決”，隻有那些“無需花錢”即可解決的治理難題例外，例子包括行政規制（監管）和頒發許可證。

優先尋求“預算解決”的公共治理命題根植于厚實的基礎。在某種意義上，公共預算與政府是同義詞，因為公共預算本身就是政府的重要組成部分，也因為

現代社會中的政府體制是按預算過程循環運轉的，依次涵蓋預算準備、審批、執行和評審（分析評估與審計）。當代治理文獻把公共預算确認為發展議程和公共政策的核心，把作為預算過程産物的預算文件确認為政府唯一最重要的政策文件。如今，在幾乎所有國家，公共預算都嵌入了最重要的政府決策機制與程序，無論中央還是地方。

作為公共治理體系的核心，公共預算的視野和框架遠比其他治理工具宏大，包括司法治理、行政治理和國有企業治理。這一宏大框架把社會偏好和國家戰略 轉換為公共政策，把公共政策轉換為具體的公共規劃（program），把公共政策與規劃轉換為一套可具體操作的預算條件（支出、成本和融資），以達成作為期望結果的績效（performance）。

除了公共預算外，沒有其他任何治理工具能夠把偏好、戰略、政策、資源集成到一體化運作、按年度循環的過程中。在民主治理背景下，社會偏好、國家戰略、政府政策和财政資源構成了最基本、最正式和最頻繁的治理要素，隻有公共預算才具備将其進行系統整合的深遠潛能。

預算過程還集成了公共治理的各類角色，大緻分為需求面的财政委托人和“供給側”的财政代理人。财政委托人授予代理人“拿錢”和“花錢”的合法權力，由此形成公共财政的委托代理關系。處理委托代理關系的最高原則就是“為人民服務”，即以合理的财政成本交付委托人偏好的公共政策與服務。由此，政府與人民的财政關系得以步入康莊大道。

财政委托人即納稅人和公民，财政代理人即公共官員（公職人員）。公共官員的角色、職業、職責和工作（“上班”）高度分化和多樣化，涉及決策制定、運營管理、會計、審計、國庫事務和信息系統等各個方面。若置于“政府體制圍繞預算過程運轉”的背景環境下觀察，無論角色、職業與職責如何，公共官員在公共事務上的所作所為，總是與預算過程的某個特定階段“糾纏”在一起，易言之，要麼置身于預算準備、要麼置身于預算審查、要麼置身于預算執行、要麼置身于預算評估事務中。此情形可類比于人類無法脫離“地球背景”。

公共部門治理能力正是主要由公共官員的“預算過程互動”決定的。良好互動與糟糕互動的結果有如天壤之别，正如“接力棒傳遞比賽”那樣。在這裡，至關緊要的是“聯結的方式”：松散的機械式聯結勢必招緻系統整體功效的最小化，有機地緊密聯結才能帶來系統整體功效的最大化。

“預算能力”的精髓正在于聯結的方式：龐大的官員群體在預算過程中是如何互動的？這些互動導向松散的機械式聯結，還是導向有機地緊密聯結？

公共預算是一個高度複雜的治理系統，因而受制于系統論的基本原理：隻是在其各個組成部分（“節點”）間存在有機地緊密聯結時，“1+1>2”的整體功效最大化才能達成；實際的系統整體功效則取決于最薄弱的一環（木桶原理），比如預算準備不良（草率而粗糙的預算編制）足以招緻與預算審查和執行的“失聯”或松花的機械式聯結，進而把預算的整體功效推向最小化。

公共官員的預算互動既影響預算過程各個階段的“聯結”，也影響特定階段的内部聯結，比如預算準備階段的預測與政策籌劃的聯結。互動可能很多、也可能很少，可能很複雜、也可能很簡單，但真正緊要的在于預算互動是否足以形成預算系統各個成分間有機地緊密聯結，特别是能否把資本支出和經常支出及其融資整合為一個預算（one budget）。

這種整合性複式預算可為預算互動及其依賴的預算能力建設創設一個最優框架。預算系統涵蓋了層級衆多的“預算成分”。首要的是作為4個基本要素的社會偏好、國家戰略、政府政策和财政資源，其次是各基本要素的次級要素，比如社會偏好中各類社會群體相互沖突的利益訴求，國家戰略中部門戰略與整體（國民經濟與社會發展）戰略，公共政策中部門政策目标與經濟政策綜合目标（增長、平等與穩定），财政資源中的支出與融資（稅收、非稅收入和債務）。次級成分内部還有更多的下屬成分，比如支出中的資本支出與經常支出及其内部構成。

要素整合與功能整合緊密相連。任何良好的公共預算系統都必須把計劃、管理和控制功能整合在一起。計劃功能關注“做什麼”——确立政府目标與優先性，旨在回應環境變化帶來的機遇和挑戰（威脅與短闆），比如老齡化和環境保護要求做出的政策調整；管理功能關注“如何做”——确立旨在達成任務的最優方式和最優資源組合（人力、物力和财力表達的投入組合），以确保實現規劃績效（program performance）；控制功能關注“硬預算約束”——控制支出金額、用途和時間，這是立法機關在預算事務中傳統上關注的重點。

計劃功能對應預算準備與審查，管理功能對應預算執行與評估，控制功能覆蓋每個階段。

預算整合可進一步劃分為四個依次展開的模塊——預算選擇、預算集成、預算執行和預算評審。每個都有其特定而豐富的含義（稍後澄清），共同構成“預算能力”的4個核心模塊。在本文中，“預算能力”被定義為公共官員運用預算選擇、預算集成、預算執行和預算評審解決公共治理問題的能力。

如前所述，預算能力的精髓是在預算系統的各個成分間形成“有機地緊密聯結”，這高度依賴公共官員在預算過程中的互動方式和密度。一個團隊或群體可以是“1+1<2”的烏合之衆，也可以是一個“1+1>2”的“特别能戰鬥”的集體。衆多的相同零部件可以被組裝成一台運行功能強大的機器，也可以被組裝成一台運行效率低下的機器。

在這裡，“聯結”（鍊接）的方式和牢固程度起着決定性作用。“互動”的本質正是“聯結”：有怎樣的互動，就有怎樣的聯結。

預算系統中起決定性作用的不是規模因素，而是公共官員的互動所決定的聯結。互動的方式與密度決定了聯結的方式（機械式還是有機式）與密度。生命體就是組織、器官和系統（如血液循環與神經系統）構成的一個極其精密的“聯結體”，大自然自然而然形成的聯結方式，就其精巧性和有效性而言，沒有任何人為聯結可相提并論。

預算系統并非自然王國、而是社會王國的複雜系統，因而高度依賴基于官員互動的聯結。在互動方式與密度存在缺陷時，各個組件（偏好、戰略、政策與資源）與次級組件間形成有機地緊密聯結是不可能的。在實踐中，沒有比“支離破碎”更能損害公共預算、進而損害公共治理了。

明顯的脫節也反映在4個關鍵治理工具間的脫節上。五年期國民經濟與發展規劃（中國模式的重要組成部分）一直備受重視，但其可實施性和有效性在很大程度上依賴兩個簡單且重要的前提條件：（1）在制定政府投資計劃和中期财政規劃（[2015]國發3号文）時，公共官員充分考慮和緊密銜接五年期發展規劃；（2）在制定年度預算時，公共官員充分考慮和緊密銜接中期财政規劃和政府投資計劃。

滿足這兩項條件意味着戰略計劃、政府投資計劃和中期财政規劃被有機地整合到預算準備程序中，這樣的預算準備（制定預算）程序正是确保成功治理的起點和關鍵。

在實踐中，4個治理工具是由不同的公共官員、在不同的時間、采用不同的程序制定的，方法和動機也各不相同。現行部門預算下的“基本預算”和“項目預算”編制，支出部門内部财務職能（對接财政部門與央行國庫）同計劃職能（對接“發改委”）的分立，與此類似。

但程序分立并非招緻脫節的關鍵原因。真正的問題在于缺失一套引導密集互動以達成“有機地緊密聯結”的程序和機制，特别是把資本支出、經常支出及其融資整合為“一個預算”的協調性程序和機制。

在這種情況下，預算過程變得支離破碎的風險很高，無論預算準備、審批、執行還是評審。

作為冰山一角的項目預算的碎片化即為明證：大量的公共項目（各部門完工、在建和新建項目）缺失系統整合和大範圍的優先性排序，相關法律法規時有相互沖突（比如預算法與部門法律法規），導緻項目選擇的盲目性、重複和浪費；許多項目在缺失對可預見的支出、成本和融資進行測試的情況下即被啟動，涉及項目前期籌備、建設和交付使用後至少未來1-3年的維護與運營支出，引發諸多後果與負面影響，包括工期延長、成本超支、過于頻繁的預算追加（“反複預算”）、維護不及時和運營不充分，以及招緻或加劇腐敗與尋租的高風險。

現行四本預算間缺失整合也是典型例子。四本預算指一般公共預算、政府性基金預算和社會保險預算。此外還有預算穩定調節基金和其他專項預算。預算分類之間的缺失整合在實踐中同樣引發了大量問題，包括“拆東牆補西牆”引起的浪費、重複和不透明。

無論如何，把預算整合納入治理改革的優先議程實為當務之急。鑒于預算整合高度依賴公共官員的預算能力，将其納入改革議程作為“能力建設戰略”的核心組成部分，一如針對公共官員的“責任建設戰略”，可謂具有劃時代的意義。

為把稀缺改革資源集中在最有價值的方向上，避免把零打碎敲的常規“培訓”混同于能力建設戰略很重要。常規培訓依然有其必要與價值，但隻是在緊密聯結真正的“預算能力”時，才會對系統提升整體治理能力做出實質性貢獻。與預算能力脫節的常規培訓的價值不應被高估。

二、預算能力的四個模塊

預算系統涵蓋四個一級組件：預算選擇、預算集成、預算執行和預算評審。每個都包含更多的次級組件。每個組件的功能各不相同，但隻有形成有機地緊密聯結時，預算系統的整體功效才會最大化，從而比其他治理工具或方式更能系統有效地解決困難、複雜而麻煩的當代治理難題。

總的來說，官員群體有必要從側重熟悉的“文山會海解決”（授人以魚），轉向側重相對不熟悉的“公共預算解決”（授人以漁）。相對不熟悉的部分原因在于：與文件和會議相比，公共預算包含遠為豐富、更有價值的專業知識與技能。官員“惡補”這些專業知識比過去任何時候都更重要和更緊迫，在“以人民為中心”和“高質量發展”觀下尤其如此。

生命演化史、人類史和人類文明史表明，對于社會性生物而言，組織化程度高的社會具有更強的生存和發展能力，這樣的社會有更多和更有效的合作，從而更可能獲得和發揮“1+1>2”的整體功效。

“組織化社會”的精華在于訴諸“玄而又玄卻其妙無窮”的聯結機制，把欲望、偏好、利益和知識技能各異的社會個體成員協同起來達成任務和目标的能力。市場機制和公共預算是兩類主要的協同機制，前者采用分散模式，後者采用集中模式——把分散性的個體行動“集中”到相對單一的目标上來，這就是滿足社會偏好和達成戰略與政策目标。

一個組織良好的預算系統可被視為組織化社會的關鍵方面，無論地方層面的小社會還是國家層面的大社會。組織化程度較高的社會，通常也是預算整合度較高的社會；反之亦然。

這樣的預算整合涵蓋組件（偏好、戰略、政策和資源）整合、功能整合（計劃、管理與管制）和角色整合。角色整合關注預算過程各階段的公共官員的“預算互動”，旨在形成預算組件間和功能間有機地緊密聯結。這樣的預算系統才能真正成為發展議程和公共政策的核心，并使公共部門的整體治理能力産生質的飛躍。

預算過程有許多參與者，包括政府供應商、政府債務購買者和各類社會（納稅人）群體，但公共官員無縫是主導整個預算過程和決定結果（result）的核心角色。以此言之，把預算能力建設的戰略重點鎖定為公共官員是适當的。

公共官員的預算能力建設可對接預算整合的四個模塊：預算選擇、預算集成、預算執行和預算評審。每個模塊都依賴特定類型的專業知識與技能。就公共治理而言，這些知識與技能正是一個組織化社會中極具價值的寶貴财富。若把公共政策目标和績效視為“蛋”，那麼，公共官員的預算能力就是“雞”。完整的績效評價概念必須把預算能力涵蓋其中。

首要的是預算選擇（budgetary choice）能力。理想情況下，公共官員應有足夠的能力預算準備階段做出三類正确的“社會選擇”：（1）責任範圍，（2）手段與方式，（3）重點與優先性。

責任範圍的選擇旨在界定“誰的責任”——政府、市場還是第三部門？這沒有一個簡單的答案，但從五個維度上界定正确的思考方向至關緊要，這就是競争潛力、服務特征、用戶付費的可能、責任适合性和環境外部外。每個維度的量化評估得出的“市場化指數”，可作為判斷是否作為政府責任的理性标準。沒有這樣的标準意味着政府行為“越位”或“缺位”的高風險。政府與市場的适當邊界一直是經濟學的熱門主題。

一旦确定屬于政府責任，即應考慮是否納入預算——使用預算還是非預算手段解決？某些治理問題可以通過諸如監管、産權控制、頒發許可證等非預算手段解決，也可以通過政府花錢（預算手段）去解決。

一旦确認預算解決是适當的，即應着手思考“方式擇優”問題，比如補貼（窮人）還是直接提供服務？選擇公共機構自己生産還是購買或外包某項服務？在這裡，标準化的成本效益分析和最低費用選擇法可以派上大用場。

最具挑戰性的是面對大量“預算申請”時如何确定重點與優先性。理論上這依賴社會偏好和成本信息、國家戰略重點和政府政策優先性，在實務上常由“領導拍闆”決定。即便如此，應用專業理性知識确定重點與優先性依然至關緊要，涵蓋基于自上而下的中期支出框架（MTEF）和自下而上的成本核算進行的支出（預算）選擇，即在部門政策（如教育和醫療政策）層次上進行的标準化産出成本核算。

MTEF（中國術語稱為“中期财政規劃”）是适合所有國家、政府和部門的邏輯框架，即在平衡“有多少錢可花”和“需要花多少錢”的基礎确立重點與優先性的預算選擇框架。

預算選擇涉及大量專業知識與技能的運用，堪稱一個國家和社會中最重要（沒有之一）的知識與技能類型。在防範“劣币驅逐良币”以及“零和遊戲與負和遊戲”的意義上就是如此，在促進政府職能合理化的意義上也是如此。

很少有人意識到，政府職能合理化這個宏大而熱門的主題，在真實世界中正是主要通過大量具體的“預算選擇”決定的！經濟學家喜歡用“市場失靈”言說政府職能與市場機制的合理邊界，但實務上真正緊要的是如何展開預算選擇上的具體操作！

在真實世界裡，政府與市場（還有第三部門）的實際邊界不是由經濟分析決定的，而是由龐大的公共官員群體通過具體的預算選擇行為決定的，“市場在資源配置中發揮決定性作用”和“政府更好地發揮作用”的治理訴求，也是如此。由于這一原因，公共治理的改革者和研究者需要密切觀察官員是如何實際做出預算選擇的，包括引導其實際選擇的行為動機是什麼，以及在多程度上偏離了上述相關專業理性知識與技能所引導的方向。

緊随預算選擇的是預算集成，即如何集成預算成分（偏好、戰略、政策與資源）和預算功能（計劃、管理與控制）。

人類生活水準與品質提升主要來自資源整合（integration）而非科技進步，各個領域（經濟、社會、政治、軍事和環境等）莫不如此。最明顯的莫過于把硬件和軟件整合到武器平台或系統裡。

企業家的使命也是整合：整合各種生産要素以滿足消費者需求和創造商業價值。生物界也是明顯例子，最複雜的生命系統——人類個體——正是大自然實施“整合”的傑作，神經系統、血液循環系統、呼吸系統等連同各種器官與組織被精巧地整合其中，得以成為可高度協同運作和擁有複雜智能的生命形式。

公共預算系統何嘗不是如此？最基本的要求莫過于把資本支出和經常支出及其融資整合為一個預算，即前述的預算成分間和預算功能間能夠形成“緊密地有機聯結”的預算，底線是避免碎片化——無論政府整體預算、部門預算還是某個特定規劃（“項目”）的預算。

這種基于經濟分類的複式預算可稱為整合性複式預算，區别于程序分立的離散式複式預算。當前部門預算框架下，“發改委”負責編制“項目預算”，财政部門和支出部門負責編制“基本預算”，然後在預算準備的最後（提交政府和人大審查）階段，财政部門通常簡單地将兩者“彙總”起來。在此過程中，沒有任何協調性程序和機制被用于對預算成分間和功能間的反複“磨合”和整體審視，比如确認納入預算的所有項目（數目龐大）的優先性排序是否适當，項目投資、配套資金和融資是否被人為高估或低估。

在這種情況下，預算的各個成分相當于一大堆“磚頭”的堆砌，并未被建構為真正需要的“牆”和“樓”。如何适當調和與平衡相互沖突的功能與目标（控制與績效）也未被充分關注，彼此間是否協調一緻并不清楚。這樣的預算雖然構成“一本預算”，但并非形散而神不散意義上的“一個預算”。

在這裡，焦點依然是“聯結”：碎片化的松散聯結從根本上講不同于有機地緊密聯結。在公共官員預算能力不足的環境中，達成高度整合的“一個預算”是一項令人敬畏的治理挑戰，隻有訴諸适當的集體行動——步入正軌的能力建設戰略——才能得到解決。中國是典型的“預算大國”，四本預算的支出總額超過經濟總量（GDP）的40%，而且有着世界上規模最大的官員群體。這兩個事實強化了預算能力建設的重要性和緊迫性。

在這裡，一個根本性的問題因其隐秘性而始終未被看清：把資本支出和經常支出及其融資整合為一個預算，對系統提升公共部門治理能力極其重要。

整合性複式預算為公共官員預算能力創建了最優框架：透過這個框架，人們才能看清和明了廣闊經濟社會背景下的預算選擇，是否以及如何形成了“有機地緊密聯結”——無論預算的各個成分之間還是功能之間。

“一個預算”和“一本預算”的根本區别，集中反映為“有機地緊密聯結”和“松散地機械聯結”間的區别，最終反映為預算能否對公共治理目标做出實質性貢獻的區别。如果公共資金（納稅人的錢）未能對納稅人關切的目标和利益做出“增值”意義上的貢獻，其意義和價值将被大打折扣。

整合性複式預算創建了最可能達成這一目的框架。治理的本質，無非就是因應内外環境的變化，增強應變能力和修複（脆弱性）能力以抓住發展的機遇。

這意味着身處治理世界的公共官員“不得不”深刻地思考一個根本問題：如何在“守衛今天”（守成）和“争取明天”（進取）間作最适當的權衡？資源是稀缺的。在特定預算年度裡，支出限額與資金必須在前者與後者之間作适當的分配：多少用于經常支出（守成）、多少用于資本支出（進取）？如何确定适當的比例關系？

第一個問題涉及“支出定額标準”的應用，第二個問題涉及“支出組合标準”的應用。直到今天，“支出标準”仍停留在狹隘的定額标準概念上，組合标準則被忽視，盡管公共項目上重大投入組合失衡問題實際上相當普遍。

基于經濟分類的整合性複式預算，具有把短期與中長期治理問題綜合在一起進行統籌考慮的巨大優勢。因為資本支出面向未來（進取），經常支出面向現在（守成）。未來的中長期挑戰非常難以應對，典型地包括人口結構老齡化和環境退化帶來的種種後果與影響。除了整合性複式預算外，沒有其他任何預算框架具有這樣的優勢，即引導治理者在系統考慮當前和未來的種種治理難題的基礎上最優地制定與實施治理方案，避免産生任何重大盲點和失衡。

由于這一原因，整合性複式預算得以成為培育和訓練公共官員治理能力的最優框架。在此框架的約束與引導下，公共官員的能力建設戰略最可能步入正軌。

同樣重要的還有預算執行能力——預算能力的第三個模塊。預算過程涉及大量具體的行政與管理事務，通常屬于支出部門與機構的責任；也涉及大量的政策協調和政策執行評估事務，通常屬于财政部門的責任。

真正緊要的是所有機構與官員必須有對“支出周期”深刻理解，涉及大量相關的專業知識和技能運用。支出周期（expenditure cycle）概念用來刻畫“預算執行”過程的運營活動：始于人大（立法機關或審議機關）批準預算意義上的“預算授權”，經由預算單位在預算授權内做出購買投入決定意義上的“支出承諾”，然後經由預算單位對供應商交付商品與服務的“核實交付”，終于随後的“款項支付”和事後的審計。

如此，“授權-承諾-核實-付款-審計”構成擴展的支出周期的五個主要階段。每個階段都構成“預算執行”的關鍵一環，任何一環出現纰漏都足以損害預算執行的進度和質量，在實踐中這一直是深受困擾的大問題。究其根源，至少可部分地追溯至官員群體中相關專業知識與技能的欠缺，這也是導緻至今沒有真正意義上的“預算會計”的主要原因。目前語境和實踐中的“預算會計”有名無實，因為缺失對支出周期各階段的預算運作信息的完整記錄，隻有付款信息例外。不言而喻，在付款階段采取任何事前控制（執行進度與質量）行動都為時已晚。

預算執行系統的另一個關鍵方面是國庫現金管理。如何在标準單一賬戶（TSA）體制下最優地達成國庫現金管理的目标，仍未得到普遍理解，以至實踐中諸多問題至今未得到呈現和系統考慮。其中特别明顯的是：國庫現金管理唯一正确的目的——以最低現金餘額和最低債務成本确保安全支付與财政貨币政策協調，以及達成此目的所依賴的标準TSA機制，至今未被領悟和強調。

預算能力的第四個模塊是預算分析、評估和審計。目前中國有強大的國家審計機制，但如何将其擴展至基于“支出周期”的預算執行過程，使其成為完整的預算過程的固定組成部分發揮作用，依然任重道遠。可以推論，隻要這項高度專業化的知識與技能未被實際應用于審計機制，審計助推重大戰略部署和政策實施的能力将依然不足。

更一般地講，除了嚴格遵循按“支出周期”運作的邏輯外，良好預算執行能力還高度依賴會計-報告-審計系統的支撐。

預算能力的前三個模塊都依賴預算分析與評估能力。分析和評估可以借助社會力量（如專業性的預算分析機構）進行，但專業知識與技能的不足依然十分明顯，并且不能取代公共官員的預算分析與評估工作。

預算分析與評估能力涵蓋的範圍和主題廣泛而多樣化，主要涉及宏觀的财政可持續性、可承受性和脆弱性，中觀層面的支出重點與優先性排序的适當性，微觀層面的支出運營績效（經濟性、效率和有效性）。透明度和财政風險也是非常重要的主題，每個都攸關預算政策的有效性。

為使預算分析更有用，以下要求須被滿足：分析與分析報告應是準确、健全的、及時和可得到的；應經常注意與媒體、政策制定者和公衆的交流與接觸；應用性預算分析強調研究報告的簡短、清晰與迅速及時。這些決定了隻能由作為分析者的官員而非學術研究人員準備這樣的報告。

三、以PPBE-S為紐帶推進預算能力建設

把預算能力“解構”為3個功能模塊——區别于上述4個流程模塊——也是适當的，這就是預算過程的計劃、管理和控制功能。每項功能都是跨部門的，涉及各個政府層級和預算單位。

PPBE-S正是将這些功能整合于預算過程的預算系統，即計劃（planning）-規劃（programming）-預算制定（budgeting）-執行（execution）并将其融入信息系統（system）的一體化系統。5個成分間的“聯結”（協調一緻）方式和牢固程度從根本上決定了預算系統的整體功效，因而集中反映預算能力建設的精髓。

明确認知這些功能的确切含義以及須被整合到預算過程很重要。大緻說來，計劃功能關注“做正确的事”，管理功能關注“正确地做事”，控制功能關注“負責任地做事”，每個都具有對公共官員專業知識與技能的特定指向。

計劃功能旨在形成預算過程社會選擇的基礎，以确保政治或政策方向的正确性。預算選擇的決定性力量來自政治層面，也在較高程度上依賴基于專業理性的技術健全性。一般地講，隻是在政治方向正确性以及技術健全性得到确保的前提下，預算系統才能正常地有效運轉。“政治”概念的兩個維度分别是權力和政策。限制權力濫用和推進公共政策共同為預算系統注入靈魂，以避免陷入“植樹人預算”的深淵。

以此言之，公共官員的預算選擇能力建設應包括3個主要模塊：（1）評估機遇和挑戰的能力，（2）基于評估建立目标和優先性排序的能力，（3）确定何處和何時采取明智行動（做出改變）的能力。這些都要求官員具備專業很強的特定背景知識，涵蓋地方或部門的經濟條件（資源可得性）、未來支出需求、政治因素和管理質量等方面。

3個模塊的結合對促進預算-政策間聯結至關緊要。确定“需要做什麼并為其提供資金”是一回事，形成預算-政策間有機地緊密聯結完全是另一回事，正如把堆砌“磚頭”和把磚頭“砌成牆”和“蓋成樓”完全是另一回事。這個重要的差異在實踐中常被忽視，以至預算-政策間的脫節依然困擾當前的預算過程。

預算-政策間的直接聯結通常需要一并滿足6項基礎條件：

·政府内部建立和完善制定政策的機制與程序

·政府決策部門更好與公衆溝通

·為依法檢查政策和預算提供充足手段

·系統地審查一項政策承諾的資源含義——實施一項政策承諾花費多少資源

·規定和加強立法機構在預算問題的權力

·強化預算的權威性并堅定而不失靈活地執行預算

6項基礎條件涉及大量經驗知識和專業知識的運用，包括對這些條件本身的深刻理解。

與對應預算準備和審查階段的計劃不同，管理功能對應預算執行過程的規劃（第2個P：programming）功能，關注如何以“最優方式”和“最佳資源組合”達成任務。在這裡，“任務”概念的焦點是規劃（program），管理功能瞄準的正是規劃績效。理想情況下，所有公共服務應盡可能通過被精心設計的公共規劃組織供應，相應地，規劃應作為預算資金分配最适當的基本單元，無論外部服務（服務公衆）還是内部服務（“保運轉”）。

規劃管理（“項目管理”）将因此創設預算績效管理的微觀基礎。微觀基礎的薄弱困擾着各級政府與部門的預算過程，公共投資項目的重複、浪費、工期延長、成本超支等屢見不鮮即為明證。

在這裡，最重要的專業知識與技能有兩類：（1）選擇與“最優方式”相連的“活動”，（2）選擇與“最佳資源組合”相連的非财務（人力與物力）資源投入結構。這是“一線（運營層）”官員最重要的兩類專業知識與技能，但常被忽視或低看。

為達成良好的規劃管理，賦予支出部門和機構“活動選擇”和“投入組合選擇”的自主權至關緊要，即便它們無權選擇或制定某些重要規劃（比如“低收入者保障房規劃”）也是如此。與組織的高層官員相比，負責具體運營事務的官員通常更了解“如何把事做好”。舉例而言，一線官員對選擇“建設兒童保健中心”（活動1）、“開發兒童營養品”（活動2）還是“開發兒童藥品”（活動3）更好，即更有助于達成“兒童體能提升”（規劃）目标，通常比“上面”和财政部門的官員擁有更多信息與知識；各項活動的最優投入組合（人力/物力及其内部成分間）與此類似。

就支持PPBE-S中的“預算制定”（B：budgeting）而言，以上兩類知識與技能的運用同樣至關緊要，因為它們為預算制定（支出及其優先性安排）提供了客觀标準。活動選擇（最優做事）和“客觀”（非财務）的投入組合正是引發支出需求（“需要花多少錢”）的真實源頭，也是資金可得性（“有多少錢可花”）的重要約束條件，因為過度選擇會加劇财政融資的困難和壓力。

因此，脫離兩類活動和投入組合基礎的預算制定（包括審查預算制定），幾乎不可避免地陷入武斷或過度的行政自由裁量。在實務上，機構故意高報預算、财政部門不得不“估摸着削減”的遊戲，一直沒有中斷過。其直接結果是：預算單位實際得到的預算資金要麼過多、要麼過少，兩者都會引發或加劇諸多負面後果。

控制功能即PPBE-S中的執行（E）模塊，聚焦預算執行階段的支出控制。在這裡，理解基于條目（line-item）的控制轉向基于經濟分類控制非常重要，因為這是走向“一收就死”（控制過度或不當）、“一放就亂”兩難困境的關鍵步驟。在那些尋求合規（compliance）與績效（performance）相兼容的改革議程中，這是必須邁出的第一步。因此，公共官員有必要深刻領悟投入預算體制與整合式複式預算體制的确切含義與相對優勢。

投入預算即條目基礎和組織本位的傳統預算，注重細節性（詳細的條目）支出控制，具有妨礙績效導向的内在傾向；相比之下，将條目分類轉換為經濟分類的資本支出與經常支出，在此基礎上精心設計經濟分類的預算科目，并且最終整合為前述真正意義上的“一個預算”，實為當務之急。

作為一般結論，在投入預算體制轉換為績效預算體制之前，通常需要有轉向整合性複式績效體制的過渡，否則，招緻失敗的風險很高。就現狀而言，整合性複式預算兼容控制與績效（對應計劃功能與管理功能）導向的優點，至今未被學界和實踐者認知。目前對預算與預算能力及其特殊重要性的認知，整體上仍處于“初級階段”。扭轉這種局面是引導治理改革步入正軌的先決條件。

PPBE-S中的“S”指聯結PPBE各個成分的信息系統，即結合了預算的計劃、管理和控制功能的數據庫系統。該系統向公共官員開放（保密信息例外），作為提升預算能力的關鍵一環。。

四、圍繞預算能力的“四大學習”

提高公共官員預算能力是一個長期進程，堅持“四大學習”有助于加速進程和強化效果。

首先是“向書本學習”。選擇專業知識含量豐富密集的“公共預算與财務管理”的讀物尤其重要。這樣的讀物沒有知識含量很低的資料堆砌，以及大而不當以至真正有用的信息含義極少的連篇累牍。如果每個月都能堅持不懈地“讀一本好書”，一年下來就是12本。如今，許多官員花在“手機”上的時間遠多于花在專業書箱上的時間，這與學習型社會的理念格格不入。

學習型社會的核心理念可提煉為：“日不學則困，月不學習愚，歲不學則廢。”學習——真正意義上的知識型學習，不應被視為包袱或額外負擔，而應被當作工作和生活的樂趣所在和必要組成部分。在這一理念被公共官員廣泛接受并付諸實踐時，學習型社會才會到來。

第二類學習可稱為“向社會學習”。社會本身就是一所學校，通過觀察和思考社會是如何運轉的——特别是“按1+1<2”還是“1+1>2”的方式運轉，以及如此運轉的驅動力量是怎樣的，公共官員可從中獲得大量有助于提高預算能力的認知。因為無論社會運轉的方向如何，公共預算都不可避免地在其中扮演重要角色。可以合理推論，在公共預算顯著地以“1+1>2”的方式運轉的社會，必定是良币壓倒劣币、正和遊戲壓倒零和遊戲與負和遊戲的社會；反之亦然。

“向自然學習”也很重要。就兼容“競争”與“合作”這兩類相反相成的力量而言，大自然的傑作遠非人類所能企及，盡管其野蠻方式（叢林法則）必須被抛棄。就理解預算系統有效運轉必須滿足的一般條件而言，沒有比“兼容良性競争和有效合作”更好的表述了。

這是因為：良好的預算系統必須是一個競争性的資源分配系統，以确保稀缺資源流向公共回報最高的用途；良好的預算系統還必須是一個依托大範圍社會合作的系統，因為各類社會群體的利益如此緊密地“糾纏”于預算過程中，以至公共預算典型地成為“利益共生系統”。

這種兼容競争與合作的預算系統雖然不可避免地産生輸家和赢家，但它确保不會把選擇輸家和赢家當作目的——确保的隻是把預算選擇置于公共利益的約束與引導之下。這意味着确保沒有人總是輸家，也沒有人總是赢家。這樣的預算系統應該是“可接受的”——即便不盡人意。

最後是“向專家學習”。一般地講，專家擁有比官員更多的專業知識，官員則比專家擁有更多的經驗知識。因此，學習不應是單向的，專家與官員應相互學習以取長補短。

結語

公共官員群體的預算能力應被視為“軟實力”的重要組成部分，無論國家還是地方層面。這種“軟實力”的核心本質是“有機地緊密聯結”，包括預算系統的各個成分間的聯結和功能性聯結，前者涵蓋社會偏好、國家戰略、政府政策和财政資源，後者涵蓋預算的計劃功能、管理功能和控制功能。

“有機地緊密聯結”依賴一個得到适當整合的預算體制——基于經濟分類的整合性複式預算體制。未經整合的預算體制隻能處理一些簡單和局部的治理問題。“文山會海”大抵如此，對此類工具的過度依賴具有使預算系統被長期邊緣化和空心化的高風險，損害公共部門系統解決複雜棘手的治理難題的能力。

“有機地緊密聯結”也依賴公共官員群體在整合性複式預算框架下的預算能力建設，涵蓋預算選擇、預算集成、預算執行和預算評審（包括分析）。4個模塊可以PPBE-S作為紐帶，以形成系統的“預算能力建設戰略議程”。該議程并非萬能，因而需要在更廣泛的公共部門績效管理議程下采用。