摘要 新近頒布的《條例》連同2015年開始實施的《預算法》共同建構了現行預算制度的框架和核心内容，由此奠定公共部門治理體系的财政基石。《條例》包含預算制度在關鍵細節上“似小實大”的六項進步：預算日程表延長、部門預算資金去向、預算門檻條件、轉移支付的預見性、轉移支付體制的集中化、國庫經理制的保留；相對而言，透明度、财政專戶、職責界定、部門預算框架和行政裁量的進步有限。放眼未來，預算改革仍須面對三項互補的核心命題：預算過程的白箱化、受托責任制度與公共參與機制的設計。這些命題旨在将預算過程塑造為發展議程的核心。
關鍵詞《條例》進步 核心命題 白箱預算 受托責任公共參與
作者|王雍君（韦德体育官方网站政府預算研究中心主任）
一、引言
中國史詩般的改革開放進程蘊含着一項重大的公共治理邏輯：以預算制度與實踐取代指令性計劃，并使其作為促進發展目标（增長、平等與穩定）的核心工具。預算制度系指在公共部門的行政與立法框架下，用來處理預算過程的正式和非正式的規則與原則的集合。這些規則與原則把預算過程區分為不同步驟，從而形成特定的預算程序（budget procedure），決定“誰在某個步驟的什麼時候做什麼事”，以及“如何處理各階段的信息流量”。預算程序涵蓋四個依次循環運作的主要階段：預算文件的準備、審查、批準和評估審計；每個階段都涉及處理諸如收入、支出、債務以及投入、産出等大量相關信息。
若置于廣闊的經濟社會背景下，公共預算有兩項基本功能：一方面限制财政權力以促成安全政府範式，實現把權力關進籠子的制度理想；另一方面積極授權制定與貫徹政策以促成進取型政府範式，實現公共福利導向的發展目标。這正是理想世俗社會的兩項一般條件：既能有效地利用稀缺資源（财富富足），又能以較少人際沖突的方式被組織起（社會和諧）。
為此，公共預算應緻力約束與引導公共部門持續地以合理成本交付公衆偏好的公共政策與服務，以充分反映服務人民的政府本質。這是公共治理背景下中國當代預算改革的原則性任務。
此項任務界定基于如下認知：當代治理問題的解決，至少原則上必須是預算的解決——隻要涉及公共資金（納稅人的錢）安排就是如此。與常規的行政、立法、司法、國有企業等相比，公共預算提供的治理框架的視野更為宏大，細節更為豐富充實，潛能也大得多，足以成為“治理改革最大紅利”的源泉活水。在各種治理安排中，唯有公共預算能夠完整地整合公共治理的四個基本要素——權力、資源、民意與政策，并且年複一年、日複一日地循環運作。
當代公共治理問題日趨麻煩、複雜、棘手的現實，客觀上要求預算制度與實踐與時俱進，跟上時代的步伐。以某些共識性标準衡量，中國的預算制度與實踐依然處于“初級階段”，亟需深化改革以使公共治理體系能夠應對快速環境變化帶來的機遇與挑戰，并且即便在危機情勢下也能正常運轉。
繼2015年開始實施經修訂的《預算法》近六年後，日前頒布并即将實施的《預算法實施條例》（以下簡稱《條例》），朝此方向取得了新的進展。本文接下來将簡要概括這些進展，在此基礎上鑒别仍需深化預算改革的核心課題。
二、《條例》在預算制度六項關鍵細節上的進步
六項進步分别是：預算日程表延長、部門預算資金去向、預算門檻條件、轉移支付的預見性、轉移支付體制的集中化、國庫經理制的保留。
·延長預算日程表
以潛在重要性排序，《條例》在關鍵細節上的進步首推預算準備日程表的延長。第二十二條規定财政部每年6月15日前部署編制下一年度預算草案的具體事項，第二十五條規定縣級以上地方各級财政部門于每年6月30日前部署本行政區域編制下一年度預算草案的具體事項，以此作為預算編制的起點。與此前（1995年制定）的舊條例之相關規定相比，延長了近5個月。舊條例規定：國務院于每年11月10日前向省、自治區、直轄市政府和中央各部門下達編制下一年度預算草案的指示，提出編制預算草案的原則和要求。
延長預算準備日程表為提高預算文件的編制質量——進而改進預算審批、執行和評估審計，創造了不可或缺的“時間條件”。在過于倉促和緊迫的日程表下，設想行政部門準備高質量的預算文件（從批準前的草案到批準後的法案）是不可能的。現狀大抵如此，但其不斷擴散與累積的負面後果很少被意識到。沒有良好的預算準備，很難設想有良好的預算審批；沒有良好的預算審批，很難設想有良好的預算執行；沒有良好的預算執行，預算評審也變得非常困難與複雜化。最終，沒有良好的預算過程，設想良好的治理也是不可能的。
良好的預算準備涉及處理大量信息和至關緊要的“整合”問題：把财政權力與财政資源整合在一起，進而把兩者連同公共政策（制定與貫徹）整合在一起，把基本民意與政治領導的抱負整合在一起，把調和利益沖突與促進發展目标整合在一起；還要确保預算過程的各類角色（政黨、立法與行政）協調一緻、有條不紊地運作。目前，預算準備過程處理的公共資金總量（四本預算）超過了經濟總量（GDP）的1/3，表明中國典型地屬于“預算大國”。僅此一點，足以表明預算準備作為基本治理過程起點的特殊重要性：起點有錯，幾乎步步皆錯。
除了“整合”問題，預算編制“細化”問題也高度依賴較為寬松的日程表。預算編制的粗略由來已久。粗略導緻公衆難以知曉結構複雜、目标多元、規模宏大的公共部門：（1）錢究竟去了哪裡？（2）是否在正确的時間、按規定的用途和标準被開支？（3）産生了怎樣的績效（産出、成果與影響）？
鑒于既重要又複雜，預算準備的日程表通常至少應覆蓋10個月（比如印度），美國聯邦預算準備更是長達18個月。相比之下，中國的差距依然巨大，但《條例》表明進步明顯。
就中國背景而言，延長日程表的深遠間接意義不應被低估：促進“文山會海（縱向）治理模式”，向“預算中心（橫向）治理模式”的轉變。前者典型地屬于側重一事一議的救火式“授人以魚”模式，後者典型地屬于側重系統解決問題的防火式“授人以漁”模式，盡管很少被關注和充分讨論。
·部門預算資金的内部去向清晰化
《條例》第五條規定：各部門預算必須反映一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算安排給本部門“及其所屬各單位的所有預算資金”。這項規定可望終結多年來部門預算制度的一大缺陷：部門預算的财政資金“去了哪些單位”在很大程度上成為黑箱。
早在20年前，世界銀行即建議中國把部門預算分解為組織預算（organizationbudget）作為高度優先事項。由于各種原因，這項改革一直滞後。
·納入預算的門檻條件提高
《條例》第四十一條規定：項目支出實行“項目庫管理，并建立健全項目入庫評審機制和項目滾動管理機制。”此規定提高了公共項目被納入預算的門檻條件，包括至關緊要的兩項測式：成本效益分析測試，用以防止劣币（成本大于效益的壞項目）驅逐良币（效益大于成本的好項目）；最低費用法測試，用以解決方案擇優問題——達成相同目标的費用最小方案最優。
同等重要的門檻條件還包括“完整性測試”：成本、支出和融資在概算和預算申請環節形成盲點、被系統高估或低估的項目，不應被納入預算，也不應被允許施工。這項測試應覆蓋項目生命周期的各個階段，包括前期籌劃（可行性研究）、建設施工和完工後至少1-3年運營期。實踐中，此類問題十分普遍，招緻或加劇諸多不斷擴散與累積的負面後果，包括盲目投資與過度舉債，項目成本超支、工期延長與頻繁的預算調整，項目維護不充分和不及時進而導緻服務交付的不充分，以及相當隐秘的尋租與腐敗。
在實踐中，一個項目是否“被納入預算”既攸關各方利益，也攸關公共福利（經濟與社會福利），為其建立适當且嚴格的門檻條件之特殊重要性，因而永遠不應被低估。這樣的門檻條件構成一個國家與社會中絕對不可或缺的關鍵防火牆機制，用以阻止公共權力與資源領域劣币驅逐良币的高風險，以及為确立政策重點與優先性提供最合理的保障。
·轉移支付的預見性增強
《條例》第四十八條規定：“除據實結算等特殊項目的轉移支付外，提前下達的一般性轉移支付預計數的比例一般不低于90%；提前下達的專項轉移支付預計數的比例一般不低于70%。其中，按照項目法管理分配的專項轉移支付，應當一并明确下一年度組織實施的項目。”由此可知，地方政府能夠預見到來自上級政府的絕大部分轉移支付。
中國各級政府間存在大型且複雜的轉移支付關系。平均而言，地方政府收入約高達40%的部分來自中央政府與部門的轉移支付。下級地方政府通常極為關心兩大問題：多少？何時到賬？這是預見性的兩個基本方面。充分的預見性有助于地方政府提前統籌安排來年的預算和相關計劃，從而提高預算能力和治理水平。
·轉移支付體制的集中化
《條例》第五十九條的規定可望改變局面：“轉移支付預算下達和資金撥付應當由财政部門辦理，其他部門和單位不得對下級政府部門和單位下達轉移支付預算或者撥付轉移支付資金。”多年來，“政出多門”與“錢出多門”的支離破碎的轉移支付體制，系統弱化了各級政府治理能力與績效。
該項規定旨在促成一個集中化管理的轉移支付體制，使其與相對集權的政府間财政體制相協調，從而扭轉“集權化的财政體制、分散化的财政管理”這一由來已久的、相互抵觸的治理格局。然而，考慮到轉移支付的“部門化”根深蒂固，實施集中化體制并非易事。
·國庫經理制的保留
國庫管理因涉及三項重大财政權力而在财政治理中扮演關鍵角色，這就是“管錢”（現金收付與餘額）、“管賬”（政府與部門的銀行賬戶）和“管投資”（超出支付所需的國庫剩餘現金投資）。這些權力之重大，甚至足以與預算權力相提并論，盡管很少被意識到。
鑒于此，《條例》對“雙重經理制”的堅守可謂可圈可點：第六十二條規定“中央國庫業務由中國人民銀行經理……地方國庫業務由中國人民銀行分支機構經理”，表明經理制在法律制度層面得以确立。與代理制相比，經理制的堅守既避免了對現狀的重大調整，也為國庫管理中财政部門與央行間的分工合作創設了更具包容性的框架，盡管實踐中的反複磨合總是必要的。
國庫經理制與代理制主要差異在于：經理制把财政部門與央行共同視為政府的國庫管理的代理人，兩者間的關系相對平行；代理制則把央行視為财政部門的國庫管理之代理人，兩者間屬于某種從屬關系（央行的國庫職責從屬财政部門）。易言之，經理制賦予央行與财政部門在國庫事務中的合作夥伴關系，央行在國庫管理中有相對較大的權力與職責。
三、五個關鍵方面的進步有限
五項有限進步分别是預算透明度、财政專戶、預算執行職責、部門預算框架和行政裁量問題。
·預算透明度
《條例》第四十條規定：“各部門、各單位的預算支出，按其功能分類應當編列到項，按其經濟性質分類應當編列到款。”實際上，項級科目和款級科目依然相當籠統，明顯缺失細節。
從根本上講，這些缺陷唯有引入普通公衆也能理解的規劃分類（program classification）系統才能被系統矯正。規劃分類應涵蓋六級信息：規劃名稱（如“污水治理”規劃），次級規劃名稱（如“工業污水治理”規劃），項目主管部門（如“水利局”），規劃所屬活動（如“關閉排污源”和“水質淨化”），各項活動的标準成本，以及必須包括産出與成果在内的績效計量。
·财政專戶
《條例》對财政專戶采取了近似“必要即保留”的寬松态度，但關于“必要性”卻缺失明确且嚴格的界定和裁決機制之規定。在這種情況下，實踐中由來久的财政專戶（包括收支過渡賬戶）問題很可能難得到根本解決，包括監管困難以及合謀、舞弊、尋租與腐敗風險，以及财政資金調度（巨大而艱巨但常被漏看）困難。
最大的“财政專戶問題”（過多、濫用和任意變更）還在于破壞現代國庫體制的基石與精髓——政府現金餘額的集中化。集中化正是中國從2000年開始放棄前蘇聯國庫體制模式、轉而采用發達國家通行模式的根本依據和邏輯前提。一般地講，通過國庫單一賬戶（TSA）實現政府現金餘額的集中化管理，才能一舉解決前蘇聯模式（高度分散化）的根本缺陷，使國庫體系真正成為有效支持公共預算制度運作的支柱和基石。
未來努力的方向，因而應是在制度層面采納嚴格對待的原則：除非通過“絕對必要”的嚴格測試，否則，所有财政專戶均應取消與禁止。
·預算執行職責界定
《條例》第五十一條和五十三條采用列舉方式，界定了财政部門與支出部門（包括下屬單位）在預算執行中的各自職責，但“政策職責”的界定明顯不充分。
改進方向應是：（1）把财政部門職責明确區分為“預算控制的财務控制”和“關注政策實施”，後者應獨立界定三項相關的次級職責，即“獨立評估規劃或與支出部門一同評估”，“鑒别政策修訂是否适當”，以及“在本級人大授權框架内向政府高層提出重新分配資源的建議”；（2）把支出部門職責明确區分為“關注預算事務的行政管理”和“關注政策實施”，後者應獨立界定兩項相關的次級職責，即“定期評估相關規劃的實施、鑒别問題以及采取适當的措施”，以及“在預算确立的政策框架下重新分配部門的内部資源”。兩項改進基于如下認知：在預算執行中，财政部門和支出部門“隻見資金不見政策”應被視為不可接受。
·部門預算框架
《條例》第五條銜接了《預算法》規定的部門預算框架：基本預算和項目預算。這一框架有兩個問題：不滿足“既無重複、又無遺漏”的正确邏輯分類，與公共支出管理（PEM）的最适當目的與目标（績效）間的關聯性很弱。
關聯性弱源于該框架依據支出用途劃分，即用于“保機構正常運轉與完成日常工作任務”，還是用于“完成特定工作任務和事業發展目标”。而且兩類支出無論在邏輯上還是實務上都不具有正确的對應關系，由此實踐中産生諸多問題，包括哪些支出進“基本”或“項目”——在官員參與扶貧等項目工作時尤其突出。
最大的問題在于此框架難以建立“有意義的支出組合”：基于經濟分類的支出組合，包括資本支出與經常支出間的組合，資本支出内部成分（如固定資産與在建工程）間的組合，以及經常支出内部成分（如工薪支出與非工薪）間的組合。适當的此類組合正是達成績效目标最重要的前提條件之一，也是有意義的“（預算）績效管理”概念的核心内容。
·行政裁量問題
預算過程的行政裁量是必要的，但隻是在立法機關施加的“法定約束”的範圍内才應如此。在法定約束模糊、缺失細節和有效實施機制的情況下，預算分類、編制、審查、批複、轉移支付、資金撥付、解釋與計量（财政赤字等）、國庫現金管理（尤其是庫款支配支）以及懲罰違規等方面，出現過度裁量的風險很高。
四、核心改革命題1：預算過程的白箱化
把預算透明度僅僅理解為“預算數據公開”是狹隘的，至少同等重要的還有“預算過程公開”，焦點是強制規定部門預算須按8個步驟依次清晰陳述：
A.成果界定：通過什麼組織、需要什麼規劃、實現什麼成果
B.界定産出：必須與成果緊密聯結
C.計量機制：數據與計量指标等有效性
D.規劃與産出及成果間的聯結：包括跨部門規劃和仔細選擇最優規劃
E.标準的充分性：什麼績效标準是充分的
F.界定充分改善：什麼改善是充分的
G.界定責任：誰對誰負責什麼
H.聯結投入與産出
以上步驟旨在促進預算過程的白箱化，以此增進預算過程與預算文件的可信度與可靠性，而不隻是展現理想與決心。
預算過程白箱化基于如下認知：與私人支出所固有的白箱化不同，公共支出本質上是“黑箱化”的。私人的每筆開支不僅在“誰負擔與受益”上是清晰的，而且“花出即得到”具有直接或一一對應的可比性。相比之下，納稅人的支付（稅費）與得到（服務數量與質量等屬性）之間，存在着複雜冗長的諸多中間環節，每個相鄰環節間出現脫節的風險極高。
“預算批準——預算批複——支出資金——取得投入——生産産出——實現成果——産生影響——公衆受益”，就是複雜冗長過程的一小部分，而且忽略了許多細節。舉例來說，在“支出資金——取得投入”之間，重要的中間環節至少包括“簽訂合同（支出承諾）——核實交付——會計審核——付款審批——辦理支付——付款後審計”。
支出承諾、核實交付（供應商交付的商品與服務）、款項支付屬于支出周期（expenditure cycle）的管理階段，旨在落實此前階段的預算授權，即立法機關正式批準預算。目前的“預算會計”有名無實。隻有真正意義上的預算會計，才能完整地追蹤和記錄支出周期各階段的信息，特别是管理階段的“預算執行控制信息”。由于至今缺失這樣的預算會計，目前各級政府與部門的“預算執行控制”，在會計信息可得性意義上是高度“黑箱化”的。
預算準備階段也涉及複雜冗長的過程（process）：從政策目标與手段及其優先性籌劃，到政策與規劃的年度與年度成本核算，再到各部門的預算限額，随後到具體的支出安排與融資來源，最後到預算草案提交審查（财政一審、政府二審、黨委三審和人大終審）。這些中間環節的任何一個或幾個出現瑕疵或纰漏，都足以引發後續過程的累積式負面後果。預算審查的支離破碎（沒有任何部門對預算進行整體審視以确定優先性與重點）也是如此。
除了上述8個步驟的預算申請陳述外，采用基于經濟分類的主要申報對過程白箱化也至關緊要。主要申報（main representation）指作為立法機關投票表決預算案之基礎的申報，早已成為國際共識和最佳實踐。支持主要申報的預算附件亦應一一呈遞，包括陳述項目或規劃與政策目标間的聯系，投資支出的詳細構成，“開發支出”與“建設支出”的含義與區分，以及其他細節。以此言之，現行預算申報制式仍有極大改進餘地。
五、核心改革命題2：預算過程的受托責任設計
除了促進執政合法性（社會契約觀的贊同）外，預算制度還具有意義非凡的實用功能：推動政府履行職責，焦點是遵循基本良治原則的方式行使預算權力。治理分為劣治（bad governance）和良治（good governance）。普遍認為，良治的基本原則有五項：法定授權、受托責任、透明度、預見性和參與。
法定授權旨在确保所有的公共資金隻有在得到立法機關明确批準的前提下才能被開支。受托責任約束與引導财政代理人對财政委托人關切的目标與利益負責。透明度要求相關信息充分、及時且免費地從政府流向社會。預見性強調法律法規廣而告之、内在一緻和統一解釋，以及可得資源流量的确定性和提前預知。參與聚焦政策與預算過程中的公衆話語權表達和政府回應。
在促進聯結發展目标的财政成果（作為預算政策目标）的意義上，基本良治原則具有意義非凡的間接重要性。這是因為，正是這些原則引導我們關注特定制度機制非意願後果。如前所述，這些特定制度機制旨在建立預算資源與目标間的聯結。預算資源即公共資金——納稅人的錢，隻有在預算安排（比如安排給某些采購或投資項目）與預算目标、進而與發展目标間建立有機的緊密聯結時，公共支出和預算制度的價值才能得到證明，缺失這種聯結則意味着了無價值的“分錢遊戲”。
然而，目标導向的特定制度安排（把工具與目标聯結起來）總是具有某些可預見的非意願後果，進而損害治理者與管理者達成特定目标的能力。舉例來說，預算績效評價制度誘發“完成任務式績效評價”的“走過場”行為。此類行為把完成評價當作一項形式主義的“交差”，至于評價工作是否切實改善了決策程序與機制以及納稅人關切的服務交付，則甚少被關注。在這種情況下，績效評價運動變異為機構的形式主義内部作業的風險很高。
基本良治原則融入預算制度建構與改革因而至關緊要。此舉提供一種系統方法，幫助我們預見目标導向制度安排引發的種種非意願後果，進而幫助發現和實施明智的糾偏行動。這個過程，本質上就是升級與改善公共部門預算治理能力的過程。在這裡，清晰區分預算過程的兩類制度安排很重要，這就是目标導向和良治原則導向的制度安排。前者用以規範預算過程的資源關系，後者用以規範預算過程的權力關系。
預算過程恪守良治原則還具有間接的重要性，即無需訴諸“手段-目标”範式加以論證的那種獨立的重要性。此範式關注良治原則作為促進目标的系統方法。目标包括前述财政成果界定的預算目标，以及所聯結的前述三個綜合發展目标。
五項良治原則并非平行關系：受托責任作為核心原則，其他原則支持受托責任。一般地講，發展中國家預算改革最關鍵的核心命題莫過于強化與改進政府對社會的财政受托責任（fiscalaccountability）。據此，公共組織和官員不僅被要求對公共資源的來源與使用的合規（compliance）負責，亦應對公共資源的使用結果（results）與過程的績效（performance）責任。“負責”的确切含義是：當合規與績效不能令公衆、服務對象和公衆滿意時，責任者必須面對相應的懲罰。沒有清晰嚴明的懲罰機制的問責無異于無關痛癢的問責，無關痛癢的問題并非真正的問責。
多年來，責任貧乏一直是預算制度最主要的内生缺陷。問題的根源于缺失支持預算過程受托責任制度設計。這些制度設計覆蓋預算過程的各個主要階段，包括預算準備、審批、執行和評估審計，包括事前、事中和事後的受托責任制度。可以推論，隻是将預算制度理解為基本的受托責任制度、并且公共官員乃至普通公衆對其有共識而不失深度的領悟時，一個理想且可行的最優預算制度才會在一個國家與民族的制度結構中牢固紮根，并開花結果。
缺失受托責任設計的認知根源與缺失财政場域（fiscal fields）意識密切相關。财政場域可定義為預算制度與實踐置身其中的背景、處境和衍生困境乃至危機的公共空間，它使原本高度黑箱化的預算過程雪上加霜。财政場域連同預算目标的非貨币化與多樣化，以及預算過程固有的黑箱化性質，強有力地突出了預算過程受托責任設計的特殊重要性。
首要的财政場域是共同資源池問題。預算制度所規範的财政權力與資源典型地屬于極易誘發無序争奪的“公地”，由此埋設了“公地悲劇”的高風險。其次是委托代理問題。理論上，财政代理人應追求委托人的利益與目标，但真實世界中的情形複雜得多：代理人具有犧牲普遍利益以尋求狹隘利益的内在傾向，非常隐秘但空間巨大、機會良多。
受托責任設計作為控制财政場域負面後果的基本方法，旨在把“預算的故事”講述為“受托責任的故事”（原則導向），并與“治理能力的故事”（目标導向）融為一體。以此言之，預算制度與改革承載了當代中國公共治理領域具有劃時代意義的兩大建設——責任建設和能力建設。
更一般地講，受托責任是所有政府體制、财政制度、預算制度和公共治理的基本價值，而且對政府自身也很重要，包括幫助鑒别規劃為何失敗、發現糾錯機制以改進規劃執行。一般地講，“績效/結果導向管理”約束與引導規劃焦點的預算體制，其正式術語為規劃預算（programbudgeting），但少被理解。
受托責任的預算過程設計滿足三項一般條件，即在預算準備、審查、執行與評審階段：
·評估懲罰違規可能造成的影響
·考慮公衆是否信任懲罰的公正性
·考慮實施懲罰的能力
随着環境變化、政府預算的規模與結果變得更大更複雜，确保對某種政策與服務承擔責任已經變得日益困難，這意味着受托責任的設計亟需納入預算改革的優先議程。這與“以人民為中心”的理念完全契合：在其預算權利（budget rights）被公共部門濫用時，或者在不能獲得應得的公共利益時，單個公民應有能力獲得某些救濟。一般地講，就控制預算過程的尋租和腐敗及其負面後果而言，沒有什麼比限制權力與資源壟斷、過度行政裁量以及強化受托責任更緊要的了。壟斷、裁量和缺失責任共同造就“預算過程的權力問題（problems）”，三者的結合将某些公共機構置于特殊強大的地位，以至許多預算申請者和單個公民很難維護其平等權利。
強化受托不值得的改革隻能來自高層官員，并且需要持續的堅定政府承諾。原因很簡單：受托責任本質上是一種自我同意的自我約束的制度化；除了國家權力中心外，沒有其他任何地方能夠帶來這種制度化。
在這裡，預算改革的核心命題是預算過程作為權力制約的基礎結構發揮作用，其理念邏輯是：以（預算）投票箱機制即便可行，也不足以建立起針對公民的直接受托責任，從而形成政府與公民間的健全預算關系。這意味着需要設立相關機構和賦權公民及媒體監督預算，包括要求預算單位解釋、相關激勵機制，以及對違規或違法活動實施懲罰。這些機構包括：立法機關、司法機關、委員會機制、審計機構、中央銀行和其他特定機構。一般地講，隻有在公民有權利實施懲罰的情況下，受托責任才可能牢固紮根于預算過程。
六、核心改革命題3：預算過程的公共參與
沒有什麼比預算過程更能提供低調務實、且易取得成果的參與機制了。這樣的參與機制可與中國式的“協商民主”概念實現無縫對接。十九屆四中全會《決定》明确規定：“構建程序合理、環節完整的協商民主體系，完善協商于決策之前和決策實施之中的落實機制，豐富有事好商量、衆人的事情由衆人商量的制度化實踐。”
就增強預算過程的治理功能而言，四項制度機制可望作為最佳落實機制發揮作用，這就是信息披露與需求表達制度、方案反映制度、評論制度以及抱怨和救濟制度。每項制度都對應預算過程不同階段的運作，共同支持問責（accountability）和回應性（responsiveness）。
預算是由不同階段組成的循環運作過程。第一階段是各部門與機構編制預算草案，這是預算過程最重要的階段，因為預算草案的質量直接影響随後的預算審查和執行的質量，進而影響作為最終結果的公共服務數量、質量、成本、及時性、可及性和平等性，這些正是公共财政“保民生”的關鍵要素，也是民衆能夠切身感受、也最為關切的要素，因而構成服務型政府的基石。
在這裡，預算編制的中心任務就是把民衆的需求與政策目标結合起來。這些預算目标通常需要以産出（outputs）目标表達。民衆表達的需求信息連同政策目标被轉換為具體的産出目标，進而形成相應的支出安排。從協商民主的意義上講，确保預算過程采納民衆的需求信息至關緊要。
為此，地方人大代表應深入、深入社區、深入民衆采集這些信息，或者在預算聽證等直接參與機制中保持對民衆意見和建議的詳細記錄，并協調民衆與支出機構對支出安排的意見和建議，以确保預算草案中有所回應。
同等重要的還有預算審查階段的方案反映制度。把預算的産出目标轉換為支出方案和解決方案的過程相當複雜，其中許多依賴專業技術，并且屬于典型的機構内部運作。促進當地民衆對兩類方案的意見表達有助于解決此類問題。
接下來是預算執行階段的公民評論制度。這項制度賦予公民對預算執行發表評論，把評論撰寫為公民報告，提交人大有關機構和相關的支出責任部門，并在規定的媒體或網站上公開。評論針對預算執行規則，也針對預算執行過程和實際效果，可望作為減少形式主義和官僚主義的有效機制發揮作用，從而促進預算執行的質量。
最後是預算評審階段的抱怨與救濟制度。該制度賦予民衆在公民評論中表達抱怨并要求救濟的權利，以及把這些報告提交給審計機關的權利。如果審計結果确認服務交付績效不佳，并且主要原因在于負責相關服務交付的部門和官員沒有采取适當的行動解決公民抱怨，那麼，審計機關和公民可以要求這些部門與官員采取适當的救濟。
至此，預算過程的協商民主體系完成一個循環，繼而進入下一個循環。可以合理推論，融入制度性協商民主機制的地方預算過程，将對改進預算的治理功能、增進民衆對政府的信任做出巨大貢獻。
四項機制的焦點是預算過程的公民話語權，根植于預算過程的個體和集體權利。理想情況下，應容許公衆通過某些正式參與和反饋影響公共服務的最終結果。為使其真正有效，參與機制應在法律、政策、機構和工具這四個層面被建構與實施，方式包括預算論壇、預算聽證、公共會議、媒體傳播、反饋與糾錯，以此構築公民導向的受托責任的基石，并與預算過程技術專家主導形成某種平衡。
結語
《條例》的主要作用在于增強《預算法》的可實施性和減少實施偏差，也提供了改革預算制度和改進預算實踐的良好起點。在即将到來的第十四個“五年規劃”期間，着手推動本文鑒别和建議的新的預算議程的緊迫性日益增加。
這一議程涵蓋核心命題和特定的關鍵問題。核心命題應是确保預算過程的白箱化、受托責任設計以及範圍廣泛的公共參與，特定的關鍵問題應是增進透明度、限制财政專戶、改進預算職責界定、采納基于經濟分類的部門預算框架，以及限制行政裁量。
