各界期待已久的新《預算法實施條例》（以下簡稱《條例》）在新《預算法》頒布實施六年之後，終于頒布并即将付諸實施。這是中國公共預算乃至公共治理領域中的一件大事，其核心價值在于從六個方面充實了預算制度的某些關鍵細節，由此可望增強《預算法》的可實施性并減少實施偏差。

一．預算準備日程表提前

第二十二條規定财政部每年6月15日前部署編制下一年度預算草案的具體事項，第二十五條規定縣級以上地方各級财政部門于每年6月30日前部署本行政區域編制下一年度預算草案的具體事項，以此作為預算編制的起點。

與此前（1995年制定）的舊條例之相關規定相比，已經提前了近5個月。舊條例規定：國務院于每年11月10日前向省、自治區、直轄市政府和中央各部門下達編制下一年度預算草案的指示，提出編制預算草案的原則和要求。考慮到良好的預算編制、審查和執行都高度依賴一個相寬松的預算準備日程表，這項“似小實大”的改進對促進預算過程的公共治理可謂意義非凡。

預算準備日程表提前使得各級政府和部門有更多時間改進預算編制質量，進而改進預算審查、執行與評估。由此帶來的更好的預算過程和預算文件，可為抑制“文山會海治理”創造有利條件，促成更有前途的預算中心的公共治理模式。良好的準備預算通常應至少提前（相對于批準預算）10個月。美國聯邦預算更是提前18個月。相比之下，中國仍有很大差距，但進步是明顯的。

二．部門的預算資金内部去向清晰化

《條例》第五條：規定各部門預算必須反映一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算安排給本部門“及其所屬各單位的所有預算資金”。這項規定可望終結多年來部門預算制度的一大缺陷：部門預算的财政資金“去了哪些單位”在很大程度上成為黑箱。早在20年前，世界銀行即建議中國把部門預算分解為組織預算（organization budget）作為高度優先事項。由于各種原因，這項改革一直滞後。

三．納入預算的門檻條件提高

《條例》第四十一條規定：項目支出實行“項目庫管理，并建立健全項目入庫評審機制和項目滾動管理機制。”據此，一個項目是否被納入預算以安排資金，必需滿足兩個門檻條件：首先必須有資格進入支出部門和财政部門的“項目庫”中；進入或拟進入項目庫的項目，必須通過前期的項目評審，包括采用成本效益分析評估其總效益是否大于總成本，采用最低費用選擇法建立重點和優先性排序，以及通過财政投資評審以确保項目有确定的财政資金并且項目成本是适當的。

不滿足這些門檻條件的項目将不能或很難納入預算。因此，門檻條件相當于建立一道防火牆機制，用以阻止那些“壞項目”進入項目庫和被納入預算。

四．轉移支付的預見性增強

中國地方政府的财政收入來源中，來自上級政府的轉移支付資金占比平均接近40%。因此，下級地方政府通常熱切期待能夠提前知道上級政府将在何時提供多少轉移支付資金，這就是轉移支付的預見性。充分的預見性有助于地方政府提前統籌安排來年的預算和相關計劃，從而提高預算能力和治理水平。

《條例》第四十八條規定：“除據實結算等特殊項目的轉移支付外，提前下達的一般性轉移支付預計數的比例一般不低于90%；提前下達的專項轉移支付預計數的比例一般不低于70%。其中，按照項目法管理分配的專項轉移支付，應當一并明确下一年度組織實施的項目。”由此可知，地方政府能夠預見到來自上級政府的絕大部分轉移支付。

五．轉移支付體制的集中化

多年來，“政出多門”與“錢出多門”的支離破碎的縱向轉移支付體制，在很大程度上弱化地方乃至中央政府的治理能力與績效。《條例》第五十九條的規定可望改變局面：“轉移支付預算下達和資金撥付應當由财政部門辦理，其他部門和單位不得對下級政府部門和單位下達轉移支付預算或者撥付轉移支付資金。”

很明顯，該項規定旨在促成一個集中化管理的轉移支付體制，使其與相對集權的政府間财政體制相協調，從而扭轉“集權化的财政體制、分散化的财政管理”這一由來已久的、相互抵觸的治理格局。

六．國庫經理制的保留

國庫管理因涉及三項重大财政權力而在财政治理中扮演關鍵角色，這就是“管錢”（現金收付與餘額）、“管賬”（政府與部門的銀行賬戶）和“管投資”（超出支付所需的國庫剩餘現金投資）。這些權力之重大，甚至足以與預算權力相提并論，盡管很少被意識到。

鑒于此，《條例》對“雙重經理制”的堅守可謂可圈可點：第六十二條規定“中央國庫業務由中國人民銀行經理……地方國庫業務由中國人民銀行分支機構經理”。表明國庫經理制再次在法律制度層面得到明确。

國庫經理制與代理制的主要差異在于：經理制把财政部門與央行共同視為政府的國庫管理的代理人，兩者間的關系相對平行；代理制則把央行視為财政部門的國庫管理之代理人，兩者間屬于某種從屬關系（央行的國庫職責從屬财政部門）。易言之，經理制賦予央行與财政部門在國庫事務中的合作夥伴關系，央行在國庫管理中有相對較大的權力與職責。

結語

《條例》與新《預算法》的結合，共同建構了中國現行預算制度的核心部分。《預算法》确立預算制度的基本框架和預算的基本原則，但大量的操作性細節需要留給《條例》加以規範。因此，《條例》的主要作用就在于強化《預算法》的可實施性和減少實施偏差，尤其是在本文提到的“似小實大”的六項關鍵細節上。

盡管如此，《條例》在提高預算透明度、改進部門預算框架（采用資本預算與經常預算框架）、限制預算過程的行政裁量、适當界定支出部門與财政部門的預算執行職責等方面，仍有繼續改進的必要與空間，這是未來的課題。