摘要 扶貧事業理應講述政府如何把窮人帶入自我發展進程的故事。在适宜的制度與政策框架下，窮人能夠對增長和繁榮做出巨大貢獻。因此，重要的不是政府做什麼或不做什麼，而是如何扮演并适時轉換角色：從救濟式扶貧的恩人，到保障式扶貧的夥伴，再到自持式扶貧的貴人。内蒙個案表明，旨在系統增強窮人主體性、自主性和能動性的強式參與模式，才是最可能導向成功、避免失敗的自持式扶貧模式，但其成功高度依賴兩項關鍵的政府作為----正式賦權和創設激勵安排。
關鍵詞 救濟式扶貧 保障式扶貧 自持式扶貧 恩人-夥伴-貴人 參與和SAI價值
作者|王雍君（韦德体育官方网站政府預算研究中心主任）
一、引言
在過去四十年中，中國譜寫了人類扶貧史上最絢爛的篇章，但偉大的實踐尚未産生與之匹配的扶貧理論。目前我們并不确切了解這一理論的細節，但仍有可将其關鍵特質和核心價值最優地表達出來：首要的是政府的适當角色與轉換，其次是契合角色的公共參與。在這裡，參與（participation）指窮人在公共決策程序與機制中足以影響決策的話語表達，以及政府适當且适時回應的可能性。當代發展文獻強有力地确認了參與對促進發展的關鍵作用。
進而言之，一個适當和普适的扶貧理論，不應隻是把扶貧故事講述為窮人脫貧緻富的經濟故事，更應講述為一個激蕩人心的價值故事：政府如何扮演好适當角色和建構适宜的制度安排，激發窮人參與發展進程并最終完成各方價值觀改造的故事。在價值故事裡，扶貧對象除了窮人，還有用來熏陶窮人和其他參與者的精神價值。這些精神價值隻有在适當的政府角色、制度安排與政策框架下，才能得到滋養、茁壯成長并開花結果。
本文把“價值觀改造”定義為主體性、自主性和能動性被融入扶貧事業的所有相關努力——焦點是參與。尊重主體性（subjectivity）要求視窮人為獨立的利益主體，他們與富人和普通人一樣，作為自身利益的最佳代表者和評判者。在扶貧實踐中，這意味着拒斥武斷的家長主義作風（paternalism），比如強制要求當地農民種植煙草和禁止種植某些其他作物，以及在扶貧資金的投資決策（投向哪些産業和企業）上“替窮人作主”。
尊重自主性（autonomy）要求在攸關窮人利益與關切的事項，把決策權、評估權和其他相關權力留給窮人。内蒙個案中的例子包括：績效目标制定權從上級政府下移到最貼近當地民衆的鄉鎮和村，最終由村确定扶貧對象和績效目标，然後逐步彙總上報，作為上級政府“扶貧辦”制定項目實施和資金分配方案的直接依據；貧困戶有權自主選擇項目實施方案的“菜單”，比如在肉牛養殖産業扶貧項目中有權選擇自養和托管，也可結合信貸政策選擇擴大養殖規模，或者作其他選擇；扶貧項目的審計、巡視以及績效評價中的滿意度調查和真實性核實，在很大程度上由貧困戶“說了算”。
能動性（initiative）指行為者的自覺努力和積極行動的特性，這是彌足珍貴的首創精神的源泉活水。能動性不會憑空而來——根植于對主體性和自主性的尊重與保障。内蒙個案表明，舉凡扶貧資金投資決策與當地居民利益高度契合的項目，基層官員與貧困戶的積極性最可能被調動起來，扶貧效果和可持續性也最為顯著；能動性能夠帶來重要的制度和模式創新，經典例子包括創設“合作社+訂單+特色種植”外加電商等銷售平台模式，出人意料地将看似不起眼的“小菜園”作成了庭院經濟的大産業。
角色問題和參與問題根植于一個更基本的問題：政府如何最優地幫助窮人？最優答案通常并非政府該做什麼或不該做什麼，而是澄清、恪守并适時轉換政府的适當角色。
适當角色進一步取決于我們如何定義窮人（不含任何貶義）。最常見的是把窮人定義為經濟貧困線以下的人。貧困線通常結合年均收入、資産存量乃至消費水平界定，或者直接以年均收入低于官方規定标準定義。這樣的定義雖然簡明易懂和便于操作，但也存在一個隐含的缺陷：僅僅把窮人視為“需被幫扶”的人。窮人的潛能和如何被激發以促進扶貧事業則被忽視了。
實際上，窮人具有許多重要的潛能，包括豐富的地方性知識、某些專業技能乃至某些專業知識。隻要這些潛力在适宜的制度與政策框架下被識别和激發出來，窮人就能對扶貧事業做出非凡的貢獻，最終步入足以自我維持的發展進程。“自我維持”意味着從根本上擺脫對外部幫扶的依賴。
契合這些潛能要求一個關于“窮人”的更好定義：相對于絕對貧困概念的窮人，以及相對于相對貧困概念的窮人。前者進一步分為兩類：需被救濟的窮人，需被保障的窮人。這樣，三個層次的窮人定義如下：
· 第一層級：需被救濟者
· 第二層級：需被保障者
· 第三層級：相對貧困者
在此基礎上，扶貧事業中的政府适當角色可界定為：在救濟式扶貧中扮演恩人角色，在保障式扶貧中扮演夥伴角色，在自持式扶貧中（對應相對貧困者）扮演貴人角色。
與此相對應扶貧模式也分為三個層級：
· 第一層級：低度參與模式
· 第二層級：中度參與模式
· 第三層級：高度參與模式
鑒于中國的扶貧事業的戰略重心已經轉向自持式扶貧——由相對貧困意義上的窮人主導且可自我維持的扶貧事業，政府角色向貴人角色的轉換以及開發高度參與的扶貧模式，變得比過去任何時候都更重要和更緊迫，亟需納入國家和地方治理改革的戰略優先性議程。
二、救濟式扶貧中的恩人角色
在每個社會的每個時期，由于某些不可抗拒因素的影響，某些社會成員總會不可避免地陷入無力應對、因而“需被救濟”的境地：無法滿足文明生活的底線标準。這些不可抗拒因素範圍廣泛，包括自然災難（地震等）、年老、疾病、傷殘、和智力障礙。
面對此類絕對貧困者，親友和社會力量的幫助非常重要，但由于各種原因通常顯著地不充分，從而客觀上約束政府扮演至關緊要的“恩人角色”：竭盡全力地幫助這類窮人，并且不附帶任何前提條件。
恩人模式暗示政府在扶貧事業中承擔無限責任，理論基礎根植于社會權利（social rights）概念：文明社會的公民除了依法享有政治權利和民事權利外，亦應一并享有不可被剝奪的社會權利。
讓社會權利概念深深紮根中國特色的扶貧事業和扶貧理論非常重要。市場經濟的邏輯意味着承認經濟不平等不可避免，也意味着承認經濟不平等在内生激勵的意義上是合意的和必要的，因為禀賦和努力的人際差異和區際差異是巨大的。合法的經濟不平等提供巨大的内生激勵，激發人們努力積累和運用可得禀賦，将其轉換為物質财富的富足。從任何意義上講，這都是一個國家、地區或經濟體得以實現持續增長和繁榮的最寶貴的原初動力。
然而，即便是合意合法的經濟不平等，在超出某個臨界點時，也足以成為一股加劇社會分化和裂痕的強大力量。引入、尊重和保障社會權利并把獲得最低标準的基本公共服務作為其核心成分，以此補償和平衡經濟不平等的影響，就變得至關緊要并且必不可少，社會因此被重塑為一種更合意的結構：在政治權利平等的基礎上，附加“經濟不平等+社會權利平等”的結構。考慮到經濟不平等已經遠遠超出合法合意限度的現實，這樣的社會結構正是當代中國亟需奮進的結構。
以此言之，政府在救濟式扶貧中扮演恩人角色的深遠意義遠遠超越了扶貧本身，而進入到一個更高境界。恩人模式中的政府無限責任涵蓋四個關鍵方面：
· 準确鑒别真正的“需被救濟者”
· 準确鑒别“用什麼救濟”
· 準确界定“解消救濟的條件”
· 實施具體的行動計劃
以上每個方面都為“需被救濟者”留下了參與空間，但參與的程度與範圍有限：限于話語而非行動（action）層面。不妨把這種模式稱為為扶貧事業中的低度參與模式。
三、保障式扶貧中的夥伴角色
保障式扶貧都與救濟式扶貧都根植于基本的社會權利平等概念：所有社會成員享有最低标準的文明生活。這一附着于共享的成員資格的平等概念可稱為先在平等，反映普遍意義上的人類平等形式。共同身份與生俱來，與選擇和經濟條件無關，先在平等因而是一種絕對平等：無論一個人作了怎樣的選擇，也無論其經濟狀況如何，隻要他（或她）屬于這個社會的成員，即享有平等的社會權利。
如上所述，社會權利的核心成分是最低标準的基本公共服務，包括“以人為本”的服務（教育與醫療）和“以物為本”（基本住宅與食物）的服務。這些被視為政府責任的公共服務，可含蓄地推論為社會物品（social goods），不同于公共物品（public goods）。事實上，社會物品的清單中包含許多私人物品（private goods）。與公共物品的界定标準（非排他性和非競争性）不同，社會物品的界定标準在于“是否應被判定為社會共同體（政府代理）的供應責任”，一種區别于市場供應的集體責任。
經過多年努力，中國的“需被救濟者”已經大為減少，“需被保障者”也是如此。不同之處在于，救濟式扶貧是永恒的事業，保障式扶貧則可能在某個階段完成其曆史使命：就所界定的保障标準和範圍而言。
另一個關鍵區别在于政府角色的顯著差異。保障式扶貧中，政府的适當角色是夥伴：既是窮人的夥伴，也是扶貧事業中的社會角色（第三部門）和市場角色（企業與消費者）的夥伴。通過定點購買貧困地區的産品與服務，消費者也可以在扶貧事業中扮演重要角色。
在夥伴關系中，政府依然起着主導作用：帶領其他角色一同參與到扶貧事業中，包括作為扶貧對象的窮人。責任的類型因此發生轉變：政府從救濟式扶貧中作為恩人角色的無限責任，轉變為保障式扶貧中作為夥伴角色的有限責任。亦言之，窮人需要承擔力所能及的責任，由此也創設了中度參與模式的空間。參與方的角色，也不隻是窮人，還有幫助窮人的各類非政府角色。所有這些相關角色形成一個密集互動的網絡，政府在其中扮演領導者、組織者和引領者，但決不越俎代庖：窮人必須被期待以自己的能力與客觀條件，與政府和其他角色一道對被保障的社會物品供應做出貢獻。
在“政府給窮人蓋房”（保障式扶貧的重要内容）的例子中，這意味着窮人需要盡其所能出錢出力，或者一并提供其他補償（比如讓出老舊住宅或作為一項建房投入）。參與的方式，也從話語（聲音）表達升級到相關行動層面，比如作為扶貧資金來源、使用與使用結果的重要監督方和績效評價方。然而，就把窮人帶入自我發展進程的自持式扶貧而言，中度參與模式并不充分。
四、自持式扶貧中的貴人角色
随着扶貧事業從絕對貧困階段以質的飛躍步入相對貧困階段，政府的适當角色也将發生質變：退出主導者角色，轉而扮演貴人角色；相應地，政府責任也從有限責任轉變為連帶責任——一種附着于“貴人”角色的責任。
在這裡，澄清貴人角色的含義及其與恩人及夥伴角色的差異很重要。
政府的适當角色一直是經濟學等諸多相關文獻的重大主題，用以言說政府與市場的關系、國家與社會的關系以及政府間的财政關系。國内學界一直采用西方主流話語中的“掌舵者”、“劃槳者”、“（市場失靈）幹預者”和（民間部門）“協調者”，用以定位政府的适當角色。
相比之下，中國傳統文化中積澱深厚的“恩人”和“貴人”語境，至今未登學術大雅之堂；介于兩者之間的“夥伴”語境，在某種程度上也是如此。實際上，以這類中國式語境定位政府角色，很可能更為适當和精準，尤其在扶貧這一重大的治理領域。
一般地講，窮人之所以窮，不是因為缺錢，而是因為缺失掙錢的機會、能力與内生動力。它們很難自動生成與強化，政府因此必須扮演适當角色。
可以合理推論：在窮人無力抗拒的救濟式扶貧階段，采納古人智慧中的“授人以魚”是必需的和适當的，并且好于“授人以漁”。相應地，适當的政府角色就是擔負起無限責任的恩人。恩人角色針對的隻是相對很少數量的“需被救濟者”，其數目通常随發展進程而逐步減少——盡管永遠不會消失。因此，恩人角色不僅在社會權利平等的意義上是必需的，在經濟和财政意義上也是可承受的。
還可合理推論：就保障式扶貧而言，結合運用古人智慧中的“授人以魚”和“授人以漁”是必須的和适當的。與救濟式扶貧針對少量“需被救濟者”不同，保障式扶貧針對所有社會成員，主要目的是滿足最低标準的基本公共服務均等化，而非讓“需被救濟者”脫離“需被救濟”的狀态。就現行扶貧政策而言，主要目的是為所有人最低标準的“吃、穿、住”和“上學、就醫”提供财政保障，即政府承擔有限責任意義上的社會保障。除了其中“需被救濟者”外，其他所有“需被保障者”都具有某種程度上自力更生的潛能，因而有責任将這些潛能投入共同的扶貧事業中，成為政府和其他夥伴的重要合作夥伴。
夥伴關系本質上是一種平等關系，由此預設了開發中度參與扶貧模式的空間。然而，為了促進相關夥伴間的合作，由政府扮演夥伴關系中的“主導者”角色是必需的和适當的，因為政府掌握主要的扶貧資源，也因為政府才享有最正式的權威。盡管如此，資源是有限的，公共官員通常也不具備其他夥伴所擁有的大量分散性且具體的地方性知識，商業決策與管理的專業知識，以及技術層面的許多技能。地方性知識對确保“因地制宜”和“因時制宜”的決策與管理至關緊要。
貴人角色既不同于恩人角色，也不同于夥伴角色，适當的扶貧層級也不相同：不同救濟式扶貧，也不是保障式扶貧，而是自持式扶貧。前兩類扶貧都以絕對貧困意義上的窮人作為幫扶對象（客體），相反，自持式扶貧以相對貧困意義上的“窮人的産業”作為幫扶對象。從“人身本位的扶貧”到“産業本位的扶貧”，正是中國扶貧戰略重心轉移和層級進化的關鍵标志；前者關注“給窮人以蛋”，後者關注“讓窮人自養下蛋的雞”。
焦點在于“自養”：窮人有能力自我養護、自我進化和自我持續的扶貧産業。大量文獻和諸多案例都指向“産業扶貧”，但産業扶貧的有效性對政府角色和核心價值的高度依賴卻常被忽視，以至經常被描述為一個過于簡化而膚淺的故事：“我們是如何做的”。
這個故事必須有一個升級版本：在扶貧産業的孵化和成長過程中，政府角色和窮人的參與發揮了怎樣的作用？發展扶貧産業究竟應被視為“政府主導的事業”還是“窮人主導的事業”？
可合理推論的是：在扶貧産業發展初期，由于市場失靈的普遍性和嚴重性，政府發揮某種主導作用（主要夥伴）很可能是必要的和适當的。但即便如此，扶貧産業的發展在觀念上和實踐中都應被視為“窮人主導的合作事業”，否則，設想把窮人帶入自我發展的可持續進程就是不可能的。相關的代價和負面後果包括：合謀、尋租、舞弊行為将充斥其中，扶貧産業無法步入良性循環的軌道，巨大的資源浪費，以及難以承受的高返貧率。
這些負面後果滋生于這樣的背景下：即便是扶貧産業和産業扶貧，也極易變異為一個争奪豐富狹隘利益的誘人戰場；在這個沒有硝煙的戰場上，最有權力和機會的角色退化為利益攫取者的風險很高。
以此言之，政府從主要夥伴角色适時退出，轉向扮演更适當的貴人角色，構成自持式扶貧的健康發展的一項關鍵前提條件。角色轉換的實質在于，政府從扶貧産業主導者和保護者位置上退出來，轉向承擔連帶責任的輔助者角色。出口導向的經濟發展戰略史表明，政府對國内相關産業的持續保護極可能适得其反：在國際層面的出口競争力中成為扶不起的阿鬥。
在扶貧實踐中，具有決定性意義的是把握退出老角色轉向新角色的恰當時機。在窮人和民間部門仍未做好擔任主角的充分準備時，謂之退出太早；而在早已準備就緒時退出，則為之太晚。無論如何，角色退出和轉換必須是一個逐步而堅定不移的過程。
新的政府角色是貴人（benefactor），截然不同于恩人（savior）和夥伴（partner）。貴人是輔助者，恩人是包攬者。貴人讓人受益，但絕不包攬。恩人視自己為救世主，盡其所能滿足對方所需。貴人僅提供當事人職責與能力不及的幫助，絕不越俎代庖。貴人隻是扶上馬、送一程，或者在遭遇風險時遞上一把傘，但前方的路必須自己走。夥伴角色的職責則介于兩者之間。
在扶貧實踐中，把恩人、夥伴和貴人區分開來的界限，需要大量的相關細節加以填充，并且因具體情境而有所差異。盡管如此，原則性界限應是清晰無誤的：政府僅在救濟式扶貧中扮演恩人，承擔無限責任；僅在保障式扶貧中扮演夥伴，承擔有限責任；僅在自持式扶貧中扮演貴人，承擔連帶責任。
在孩子的成長過程中，家長角色的清晰區分——何時作恩人、何時作夥伴和何時作貴人——同樣至關緊要，并且對孩子一生的成長産生極為深遠的影響。就中國背景而言，主要的教訓是在孩子步入某種程度的“力所能及”的階段後，家長依然去扮演早已習慣、因愛驅使的恩人角色，但結果大多不好，一如普遍所見。紛繁複雜的人類事務隐藏着一條亘古不變的規律：良好的願望，常常為通向墳墓鋪平了道路。記取這條規則，對扶貧事業乃至公共治理的系統與持久改善，實屬意義非凡。
向貴人角色的轉換并不充分，除非伴随着強式（高度）參與模式的進場。如此，參與式扶貧得以成為一所“學校”，讓公共官員、窮人和其他相關方從中習得三組高度互補的精神價值：主體性、自主性和能動性。取其三個英文單詞的首字母，可稱為SAI價值。扶貧事業的終極理想與崇高意義，主要不應由脫貧緻富的經濟屬性界定，而應由SAI所表征的精神價值界定。畢竟，經濟屬性難以把人類社會與動物世界區分開來。與人類一樣，動物的天性也是本能地追求世俗資源的富足。畢竟，人類有别于動物，需要有比動物更高的精神追求。
五、參與式扶貧與激勵機制設計
鑒于中國的扶貧戰略重心已經轉向自持式扶貧，政府的貴人角色面對的一項中心任務是：如何有效地創設強式參與的扶貧模式？正如我們清晰認知的那樣，沒有以窮人為中心的強式參與，強式的SAI價值不可能自動進場；沒有強式SAI價值的進場，設想把窮人帶入自我發展的可持續進程也是不可能的。
在内蒙扶貧的某些個案中，我們可以看到非常精彩的一幕：政府與社會角色合力創建堪稱精彩的激勵機制，以誘導窮人在扶貧産業的早期階段即“進場參與”。名為“文明團結超市”積分制兌換流程——窮人以自己的積分在其中免費兌換自己想要的物品，即為經典案例：低成本強激勵（參與）模式的案例。
“文明團結超市”積分制兌換流程
農牧民根據評分标準向“帶動人”提出申請
“帶動人”對農牧民申請作初審核實
初審結果報送積分檢查組複審核實
核實無誤 核實有誤
通過并公示 告知不予積分
無異議 有異議并核實
每月發放積分卡 告知不予積分
在“文明團結超市”兌換物品
“有積分即可兌換物品”配合以精心設計的參與事項，對農牧民産生了普遍參與的強式激勵。參與事項涉及扶貧事業的許多關鍵方面，如下表所示。
旨在激勵參與的扶貧事項積分獎勵分配方案
1.每帶動一戶明顯轉變思想觀念、生産方式、居住環境、陳規陋習、飲食習慣10-30分
2.以自身努力脫貧緻富或主動退出建檔立卡貧困戶50-100分
3.每參加一次政策宣傳、培訓與知識學習5分
4.主動幫他人培訓一次種養殖技術10分
5.遵守禁牧、禁墾、禁伐10分
6.誠實守信表現突出20分
7.為發展出謀劃策給出好點子20分
8. 改變庭院撂荒發展五小産業（半畝菜等）表現突出10-30分
9. 改良大小畜并以科學養殖增加收入50分
10. 秋後稭杆從農田回收并有效利用30-50分
11. 農閑季節開展各式經營增加家庭收入30分
12. 利用互聯網相關信息銷售增收效果明顯20分
13. 撿拾牛糞、羊糞用于制作農家肥10-20分
14. 改變陋習轉向婚事新辦、喪事簡辦、餘事不辦50-100分
……
可以看到，效果最好的參與式扶貧政府貴人角色的兩類關鍵作為：
· 對社會角色和窮人的賦權（empower）
· 強式激勵機制的設計與實施
賦權基于如下邏輯：在初始狀态下，窮人無權參與對自身利益與關切具有重要影響的活動中，這使其成為消極旁觀者而無力做出任何改變。成功的自持式扶貧故事，首先必須是政府向社會和窮人正式賦權其參與的故事，其次必須是伴随強式激勵機制設計與實施的故事。兩項條件足以構成強式參與式扶貧的充分條件。在那些“扶貧資金注入企業、資本收益金、窮人領取利息收益”的個案中，可以看到窮人的參與機會、自主權和監督權近乎被剝奪，失敗也就在意料之中。
結語
中國數十年來成功的扶貧故事，需要配合一個适當的扶貧理論。這樣的理論隻能來自對扶貧實踐的精細抽象和提煉。本文呈現了這一理論的初步概念框架，它幫助我們思考與鑒别怎樣的扶貧模式、策略與努力，最可能導向成功或失敗。
概念框架涵蓋4個支柱：（1）依據扶貧層級清晰區分救濟式、保障式和自持式扶貧很重要，（2）依據扶貧層級清晰界定和适時轉換政府的恩人、夥伴和貴人角色很重要，（3）依據政府角色發展低度、中度和高度（強式）參與式扶貧模式很重要，（4）參與式扶貧最可能導向成功，但成功前景高度依賴兩項關鍵的政府作為——對社會與窮人的正式賦權以及有效的激勵安排。
以上概念框架的有效性和适當性，有賴大量的細節去填充和驗證，也依賴我們在多大程度上接納如下認知：貧困，不隻是經濟意義上的狹義貧困，還有精神價值層的普遍貧困；由參與和SAI表達的這組精神價值，本身既具有先驗和直接的重要性，也具有作為支持經濟脫貧手段意義上的間接重要性，因而彌足珍貴，值得費心思量。
（特别緻謝：内蒙古财經大學的李秀梅老師以自己深入細緻的扶貧調研，向本文作者提供了相關案例，包括通遼市科左中旗發展庭院經濟和肉牛産業帶動扶貧案例，興安盟科右中旗京蒙扶貧協作項目（中援合辦發[2018]10号文）案例，在此一并緻謝！）
