作為支持公共預算與公共治理的關鍵一環，預算分析在全球許多國家備受重視，分析方法與技術也得到了長足發展。相比之下，中國目前仍處起步階段，亟需急起直追。

中國目前四本預算的 支出總規模超過40萬億元人民币，相當于GDP計量的年度經濟總量的40%。在這種情況下，開發關于預算與财政政策如何影響經濟運轉的分析框架和專業分析方法，比過去任何時候都更加重要。本文鑒别的分析框架基于當代公共支出管理（PEM）文獻界定的理想财政成果三個層級中的前兩個層級，即第一層級的總額财政紀律和第二層級的配置有效性。第三個層級為機構運營層面的技術效率。總額财政紀律關注财政可持續性，攸關宏觀經濟政策的穩定目标，可稱為宏觀分析；配置有效性分析與市場失靈失相連，這是微觀經濟學的主題，可稱為配置分析。

01 财政可持續性分析的一般方法

預算宏觀分析的焦點是财政總量目标（targets）與宏觀經濟政策目标（objectives）間的一緻性，涉及宏觀預算政策的有效性、财政赤字的适當性和财政可持續性。其中，财政可持續性分析可鑒别為以下三類方法：

（一）流量法（赤字法）

财政赤字主要包括：（1）可持續赤字，定義為“未來債務/GDP”比率；（2）綜合赤字（overall deficit），包括中央和地方政府、社保基金、預算外資金還有中央銀行損益；（3）現金基礎（綜合）赤字，定義為“政府借款需求”；（4）基本赤字=綜合赤字-利息支付，能更好地反映政府在财政調整方面所做的努力；（5）經常赤字=經常收入-經常支出，相當于“政府儲蓄”，是政府對可投資資源和經濟增長所做的貢獻；（6）營運赤字=現金基礎赤字-政府利息支付中的通貨膨脹部分，對于分析剔除高通貨膨脹對債務存量（貶值性）影響後的實質赤字水平很重要。

（二）赤字吸收法

此法可視為流量法的變體，用以分析經濟體系對特定水平的财政赤字的吸收能力，吸收能力越強，表明給定水平的财政赤字的可維持能力越強。應注意的是：雖然赤字可以無限期出現，但基本赤字斷然不可，因為政府必須在某個财政年度拿出一部分錢，用來支付現行債務的一部分利息，否則将落入靠借新債還舊債、債務越背越重、總有一天無法持續的陷阱。

（三）存量法（淨值法）

淨資産定義為資産減負債，即資産負債表（也稱平衡表）中的淨資産。許多情況下，财政上的不可持續并不通過赤字表現出來，而是隐藏在平衡表中：淨資産減少令人憂。淨值法還有助于校正赤字與債務判斷法的另一個盲點：“對未來數代人的欠債”。隻要将其引入平衡表，就可能導緻公共部門淨資産從正變負，這是财政上不可持續、需對現行政策做重大調整的顯著标志。

02 預算配置分析的一般方法

經濟學視角的配置分析聚焦支出結構與市場失靈之間的關系，旨在鑒别公共支出的重點是否集中于市場失靈程度（和範圍）較高領域。政府幹預的基本方式是制定與實施公共規劃（public program）。規劃本位的預算配置分析可界定為四個依次展開的标準步驟：

（一）分析幹預的适當基礎

在市場失靈輕微的領域，政府幹預的理由并不充分，這意味着需要消除或削減相應的支出，使其轉移到市場失靈相對嚴重的領域。政府應避免對替代、扭曲市場機能或對市場機能隻有有限（很少）改進的支出規劃。即便基礎适當的政府幹預，亦應比較不同幹預方案或不同幹預方式間相對适當性和相對有效性。

（二）分析基于彌補外溢程度的幹預效果

外溢指私人價值與社會價值間的偏差，分為私人價值低于和高于社會價值的情形。兩類外溢都會導緻私人活動偏離社會最優水平，這意味着資源的錯誤配置。配置分析需要評估和比較現有或拟采納的新幹預措施的相對效果；對偏差的彌合程度越高，表明效果越好。

（三）分析分配效應

關注幹預的收益與成本在利益相關者之間的分布，特别是對貧困階層的影響。完整的歸宿分析涵蓋負擔（稅收）歸宿和支出（利益）歸宿，遵從福利分組、估算歸屬和前後比較三個步驟。福利分組指采用福利指标（收入、消費和資産等）對支出受益者分組，利益歸屬指估算每個組别對支出利益的平均使用，前後對比指計算支出前後的再分配指數。

（四）分析噪聲效應

為鑒别結果的變化在多大程度上真正源自支出規劃，有必要分離噪聲效應。噪聲效應指不可控因素或與政府幹預無關的因素對結果造成的影響，涵蓋三個方面：剔除噪聲後的淨成果變化；鑒别間接效應的類型、範圍和程度；管理間接效應的相關安排與技術方法。

（五）分析規劃擇優

由于特定時期内可得資源的有限性，政府和部門需要在規劃中做出選擇，這就涉及采用适當的選擇标準和方法以确定取舍與優先性排序。成本效益分析是這些方法中最基本和最常用的一類。在分析中，效益和成本必須是完整的和相關的，但實踐中的成本-效益分析反映的隻是有限理性。

另一個主要的分析工具是成本有效性，有時也稱最低費用法。成本效益分析旨在排除“不明智”（成本大于效益）的項目，成本有效性分析旨在确定最優方案，即相同目标下的費用最低方案。

對于具有财務回報的項目，成本效益分析的具體方法主要有四個：貼現現金流量法（DCF）、回收期法、最低費用選擇法以及物有所值方法（VFM）。該方法的主要問題是成本清晰但收益很難界定。因此，資本項目應以相關标準為基礎确定優先性排序。

03 可持續性分析和配置分析中的特定問題

（一）财政可持續性分析的特定問題

正确和可靠地計量财政赤字是特定問題中最緊要的一個。中國當前背景下，涵蓋四本預算的統一赤字計量，比一般公共預算的單一計量更有價值。為何預算赤字那麼重要?因為赤字意味着政府需要從私人部門那裡借錢，但政府從私人部門那裡并不能借到任意數量的錢。為了确定政府必須從私人經濟體那裡借錢的數量，預算赤字必須基于對政府總支出和總收入的評估來計算，這就是統一預算（unified budget）概念。

（二）配置分析中的特定問題

這類特别問題中，在規劃層面上分析支出的經濟構成最為緊要。全面分析關注三項内容：把公共支出按經濟性質分為經常支出和資本支出；鑒别和清除那些缺乏起碼社會回報的支出；審查公共規劃的經常支出與資本支出的比率及其内部構成比率。

經濟構成分析應特别關注經常支出是否被低估、低估的程度有多大以及後果是什麼，也有助于消除對經常性支出的偏見。著名的r系數可用于估算經常支出的缺口。r系數指淨經常性支出占投資項目總成本的比例，淨經常性支出為特定投資項目需要的全部經常支出（包括日常維護運營），減去投資項目本身包含的經常性支出。

在融資來源分析時，經濟構成分析更有價值。根據财務配合原則，資本支出應以資本收入、不應以經常收入作為融資來源。主要教訓有兩個：必須有公共部門平衡表作為财政狀況的預警監測機制；必須建立确保将資本收入嚴格用于資本支出的程序。此外，清晰準确地定義資本支出/收入、經常支出/收入非常重要。

04 結語

預算分析的重要性根植于預算承載的政府責任和政府能力。預算能力分為分析能力和決策能力。檢驗一級政府的預算編制和執行的方式是否得到了改進，就看它是否能使人民生活得好、發展得好并實現自己的夢想。預算分析具有為此做出重要貢獻的巨大潛能，本文從經濟學視角對預算分析所做的方法論探讨，可望為激發這些潛能做出貢獻，盡管遠不充分。