新冠疫情對中國造成了三項主要沖擊：健康沖擊、經濟沖擊和融資沖擊。這些沖擊不隻是短期的，也可能是中長期的，并且在财務層面上集中導向公共财政；其中，健康沖擊與經濟沖擊導向支出面應對，融資沖擊導向收入與債務面應對。以此言之，目前已經滞後的四項關鍵性的财政治理改革亟需提速。理想情況下，應在“十四五”到來之前完成相關改革議程的精心設計，無論中央還是地方政府層面。現在留給我們的時間已經不多了。

筆者建議的四項關鍵改革如下：

轉移支付制度改革

此項建議的背景是今年2萬億元财政資金通過特殊轉移支付“直達市縣基層”。兩會期間公布的《政府工作報告》和預算報告已有明确規定。未來兩年繼續保持類似規模也是可以預期，這意味着3年内将有高達6萬億元左右的财政資金“下沉基層”。這是前所未有的意義非凡之舉，但轉移支付機制似乎尚未做好應對準備。

總體上看，目前的轉移支付制度依然是高度碎片化的和非規則基礎的，前者表現為政出多門、錢出多門，後者則招緻過于寬泛的自由裁量權，進而增加腐敗、尋租和不公正的風險。這些問題由來已久，應對新冠疫情提供了加快改革的新契機。

筆者建議特殊轉移支付體制建設應滿足四項一般條件：集中化、規則化、透明度和預見性。集中化旨在确保财政部統籌管理特殊轉移支付“資金池”，針對市縣基層“一對多地”地向接受方财政部門集中下達與撥付資金，避免部門切割式分配。規則化旨在确保以公平和公正的事前約束規則分配資金，協商應控制在最低程度。透明度要求相關信息的充分和及時披露。預見性要求确保接受方政府知道“未來3年有多少錢可花”。目前體制下，地方政府對可得資源流量依然缺失基本的預見性，規劃功能因而極度受損。總體上看，政策與資源的雙重預見性在公共治理上的特殊重要性，依然被普遍低看甚至漏看。

供給面的預算整合

此項建議的背景是2013年十八屆三中全會《決定》把建立“全面規範、公開透明”的預算制度列入财政改革的三個重點之一，使其作為建立現代财政制度以促進國家治理能力的關鍵一環。應對新冠疫情沖擊強化了這項改革的重要性和緊迫性。供應面的預算整合旨在把基于經濟分類的支出及其融資整合為一個預算（one budget）——确保沒有形成預算盲點，以及在資金不足時确保“戰略與政策重點”而不是“兼顧所有預算申請”。

經濟分類即經常支出（current expenditure）和資本支出（capital expenditure），兩者都有更多的次級分類。由于各種原因，預算常被各種力量拆散以至支離破碎，極大地抑制公共支出為治理目标做出貢獻的巨大潛能。為了支持此項改革，現行“二上二下”的部門預算編制程序應調整為“先下後上”的程序，即先由财政部門在預算編制的早期階段自上而下地向預算單位發布嚴格的預算限額，之後由預算單位自下而上地編制預算草案提交審查。現在的程序招緻過度讨價還價和武斷削減，損害财政紀律、配置有效性和運營績效。

需求面的預算整合

此項建議的背景是2015年開始實施的新《預算法》第四十五條的相關規定：基層（縣鄉兩級）人大會審預算草案前“聽取選民和社會各界的意見”。另一項背景是2019年十九屆四中全會《決定》之相關規定：“構建程序合理、環節完整的協商民主體系，完善協商于決策之前和決策實施之中的落實機制，豐富有事好商量、衆人的事情由衆人商量的制度化實踐。”需求面的預算整合旨在通過間接民主結合直接民主機制，緻力把基層民衆的“聲音”（偏好信息）導入預算過程。

為此，緻力建構四項需求面制度機制并常态化地融入基層預算過程至關緊要：（1）預算編制階段的信息披露與需求表達制度，即政府和部門向民衆披露相關信息并充分聽取民衆意見與建議以形成産出基礎的預算目标；（2）預算草案審查階段的方案反映制度，即充分聽取民衆對支出配置方案和技術性解決方案的意見與建議；（3）預算執行階段的公民評論制度，賦予公民對預算執行規則與效果發表評論，包括把評論撰寫為公民報告提交人大和相關支出部門，并允許在規定的媒體或網站上公開；（4）預算評估與審計階段的抱怨和救濟制度，賦予民衆在公民評論中表達抱怨并要求救濟的權利，以及把這些報告提交給審計機關并要求适當救濟的權利。

四項制度作為預算過程不可分割的内在組成部分，共同作為保障基層民衆的知情權與參政議政權的最優機制，可望扭轉長期以來作為預算過程消極旁觀者的局面。

建立應急預算體制

新冠疫情提醒我們：建立獨立于常規預算的應急預算并配合以風險基金非常重要，足以作為應急管理體系的核心和基石，在很大程度上可以消除現行預備費機制以及“急事急辦、特事特辦”體制的局限性，包括規避人大授權、随意擴大支出、難以有效監督問責，特别是“預則立（不預則廢）”的主動應對功能嚴重不足。

據此，有必要把政府預算和部門預算分為兩個部分：常規預算按“标準數量*标準價格”編制，應急預算按“風險概率*風險後果*财政負擔比率”編制，資金也按常規預算和應急預算劃撥。中期财政規劃也分設為這兩個部分。在試驗階段，應急預算可以作為年度預算文件的附加提交審查，之後則作為兩個平行部分加以審查和批準。

非常重要的是：應急預算必須融入應急管理過程的四個階段——減少、準備、響應和恢複階段，尤其應在事前預防和減輕損失中發揮關鍵作用。以應急預算體作為制度化機制取代臨時體制，可望使各級政府的應急管理能力獲得質的飛躍，并大大擴展與強化預算的治理功能。

為此，清晰界定五個風險等級并使其與應急預算一一對應很重要。五個風險等級依風險後果從高到低可界定為：（1）災難（catastrophic）級，（2）危急（critical）級，（3）嚴重（serious）級，（4）邊際（marginal）級，（5）輕微（negligible）級。每個等級都應有可靠的判斷标準；依頻率從高到低可界定為：（1）經常（frequent）級，（2）可能（probable）級，（3）偶爾(occasional)級，（4）遙遠（remote）級，（5）極端（extremely）級。兩類等級的估算通常基于最近5年的曆史數據，并且都可賦值——從第一級的1到第五級的5；之後，将兩類賦值相乘，即可得出風險損失的25個等級值：從1*1=1到最高的5*5=25，表示風險控制的最高優先性到最低優先性。

風險預算為建立風險儲備提供依據，風險儲備則為風險損失預算确定融資來源。在一個不确定性世界中，預算分解為兩個既相互區分又緊密聯結的部分不僅合乎邏輯，在實踐中也是必需的。2004年國務院辦公廳分别發布《國務院有關部門和單位制定和修訂突發公共事件應急預案框架指南》和《省人民政府公共事件總體應急預案框架指南》，被稱為中國的“應急預案編制之年”，但應急預算體制至今沒有跟進。

以上四項關鍵改革既重要又緊迫，包括以下必不可少的配套改革：

（1）預算文件的内容細化和标準化，包括采納公民友好型制式以使普遍公民也能看懂；

（2）在預算準備階段實行“大排隊”制度，即确保集中所有的政策與資金以公平對待所有的預算申請，避免劣币驅逐良币和支出結構偏離政策重點；

（3）政府投資計劃全部整合到中期财政規劃中，主要的新增投資項目必須滿足标準成本效率分析測試；

（4）年度預算與中期财政規劃第一年實現無疑對接，後者作為年度預算文件的固定組成部分提交本級人大審查和批準；

（5）規定支出被低估和預留資金缺口的建設工程不得開工，并且不允許納入預算；

（6）把項目支出經濟構成的全面分析納入常态化的預算執行分析，以及時發現和修複支出與資金短闆；

（7）預算編制與審查日程表需要适當延長，前者通常需要一年；

（8）預算編制與審查方面的“能力建設”亟需提升到國家治理的戰略高度，包括大大充實專業化和職業化隊伍，否則，新《預算法》和相關文件關于預算審查監督的重點“向支出與政策拓展”的規定很難有大的進展。

其他配套改革還包括複興複式預算，即在清晰區分經常支出與資本支出的基礎上，确保把兩類支出及其融資作為一個整體的預算加以準備，避免人為地低估或高估。為此，當前由财政部門負責基本預算、計劃部門（發改委）負責項目預算、支出部門負責日常支出管理的分離式程序，必須保持充分協同以終結支離破碎的現狀，包括預算審查的支離破碎。

從長遠看，“基本預算”和“項目預算”的現行部門預算框架亦需重構。理想的做法是重構為規劃預算體制下的資本預算和經常預算，以使預算體制貼近公共支出管理（PEM）的根本目的：貫徹公共政策和以合理成本交付公衆偏好的公共服務。整體上看，公共規劃（public programs）和規劃預算（program budgeting）在公共治理中的含義與非凡意義，依然未得到普遍理解。目前的部門預算體制明顯地不能滿足“預算績效管理”的門檻條件——規劃導向（program orientation）。

以上所有建議的改革事項都依賴滿足預算全面性（comprehensive budget），包括把數額可觀的“減稅降費”作為稅收支出納入預算，并在預算文件中闡明兩類支出間的選擇遵循的原則與标準。把稅收支出納入預算支持預算的民主控制和公共政策功能，也是基本良治原則的内在要求，還與新《預算法》關于預算完整性的相關規定完全吻合。良治的首要原則是法定授權：行政部門不能從公民和企業中拿錢，也不能實施任何支出，除非得到公民或公民代表的正式批準。受托責任、透明度、預見性和公共參與也支持把稅收支出納入預算。

以上四項關鍵改革和配套改革，共同構成“一籃子”财政治理改革議程的核心部分，旨在根除治理體系的根本脆弱性。由于固有的隐晦性，這些脆弱性很少被主流文獻關注，甚至很少被意識到，更不用說納入主流改革議程。

為扭轉局面，區分兩類治理範式是有益的、甚至是必需的：一類是手段-目标範式，關注特定治理目标匹配相關制度安排，其理念基礎源于著名的“丁伯根法則”；另一類可稱為“非意見後果範式”，關注制定安排引起的可預見的非意願後果。舉例來說，現行預算程序容許配套支出與資金需求被低估的投資項目納入預算，通常稱為“釣魚項目”，導緻項目建設階段的工期延長、成本超支和頻繁的預算調整，以及項目完工後的維護運營不充分、不及時進而損害服務績效。這類“重建設輕維護”問題在實踐中非常突出，根源在于預算制度的内在缺陷，世俗壓力（利益驅動）和腐敗機會使情形雪上加霜。預算編制長期采用的“以支定收”和基數法，也是制度缺陷的重要表現。這些制度安排的非意見後果，大多屬于事前即可預見的後果，這些後果明顯地損害治理目标和相關努力。

以上建議加速推進的四項關鍵性的财政治理改革，都是基于預見性範式而非手段-目标範式。實踐證明，單純的手段-目标範式并不充分，很難帶來确切的“改革紅利”。就财政治理而言，明顯例子是2015年開始實施的中期财政規劃，至今超過5年，但證據表明就其首要功能而言的有效性令人質疑。首要功能是促進預算-政策間聯結。衆所周知，預算與政策脫節在實踐中由來已久并且根深蒂固，帶來難以估量的負面後果與影響。相關文件不斷強調加大對政府重大戰略部署和政策重點的審計力度，亦為佐證。一般地講，就貫徹政策以促進治理而言，預算制度的作用是首要的，審計的作用則是輔助性的，無論多麼強大也無法取代預算制度的根本作用。

簡要總結一下四項關鍵改革所根植的理念基礎是有益的。首先，（以财政治理（fiscal governance）取代财政管理（fiscal management）叙事很重要。現代社會中，政府發揮作用的基本方式是制定和執行公共政策，公共預算則被作為制定和執行公共政策的核心工具發揮作用。相應地，财政治理可被定義為以财政工具達成公共政策目标的系統方法。

其次，以支出規模而言，中國本質上是不差錢的預算大國和支出大國，但在科技飛速進步、資源稀缺性加劇和全球化競争的世界中，規模因素的重要性迅速下降，資源利用能力相對于資源本身的重要性迅速上升，并且在加速上升。與私人資源不同，公共資源的利用能力顯著地存在先天不足，因為共同資源池（公地悲劇）是公共資源特有的——包括财政資源還是國企資源，委托代理問題對公共部門的困擾則遠甚于私人部門。資源（投入）顯而易見，但資源利用能力深藏不露，這就是為何對“保投入”的強調總是壓倒對“體制機制改革”的深層原因。

最後，基層治理的特殊重要性在應對新冠疫情中體現得淋漓盡緻。沖擊雖然是全方位的，但應對沖擊的能力和有效性在很大程度上來自基層和社區的初級衛生體系。此外，經濟沖擊集中導向的小微企業也典型地分布于基層，它們通常也是生存能力最弱的企業。平均而言，基層政府為中國70%以上的人口提供了70%以上的基本公共服務。鑒于此，可以認為今年向“市縣基層”下沉2萬億财政資金之舉堪稱明智。然而，有錢并不代表就能解決問題。至少同等重要的還有财政治理上“接得住、接得牢”的制度安排。筆者建議四項關鍵改革中，轉移支付和需求面預算整合直接根植于這一理念基礎。

（2020-06-08：韦德体育官方网站舉辦“疫情.經濟對策.國家治理”專題研讨會演講稿）