試水大運河專項債券創新投融資模式

日前，文化和旅遊部辦公廳發布《關于進一步用好地方政府專項債券推進文化和旅遊領域重大項目建設的通知》。此前，在财政部、發改委聯合下發的2021年新增專項債券項目資金需求的文件中，明确2021年專項債資金投向的九大重點領域，其中文化旅遊首次進入政府專項債券重點投向領域。

2020年5月，江蘇省政府在上交所成功發行全國首隻大運河文化帶建設地方政府專項債券，一定程度上纾解了項目融資難、社會資本參建難等問題，探索出了一條支持國家重大文化和旅遊項目建設、符合文化和旅遊領域發展規律的創新投融資模式，也為其他省市重要文化和旅遊項目的融資方式提供了參考。

股債聯動融資

在回顧大運河文化帶建設過程中面臨的挑戰時，江蘇省文化投資管理集團總經理、黨委副書記兼江蘇省大運河文化旅遊投資管理有限公司董事長徐甯說，“我們面臨國家文化公園建設公益外溢性與社會資本安全收益性有機匹配的挑戰，面臨國家文化公園建設任務緊迫性與基金投資運作回收長期性的平衡兼顧，面臨着重大項目大額集中投入與基金規模有限分散的矛盾問題。”

大運河文化帶和國家文化公園建設意義重大，需要一定的長期大額資金投入，但政府引導可投資金有限，基金股權投資又有諸多限定，加之文化和旅遊項目投資大、回報周期長、運營管控難、有收益但收益率不一定高，自身難以募集長期低息社會資本。

江蘇系統謀劃，率先推進大運河文化帶建設，成立了江蘇省大運河文化旅遊發展基金，并賦予江蘇省文化投資管理集團大運河文化帶建設與文化和旅遊融合發展投資職能。徐甯說，“如何在政府投資之外、在股權投資之外，利用政府引導、政府信用，探索出一條既解決重大文化和旅遊項目投融資痛點，又符合文化和旅遊項目投資發展建設規律的引進大額長期低息社會資本參與模式成為需要破解的難題。”

于是，就有了股債聯動融資、推進成本降低的策略。将政府信用嫁接到文化和旅遊國企融資，在合理控制政府債務規模、優化政府債務使用支持結構前提下，利用省級政府信用支持，為承建具有一定經濟效益但又以社會效益為主的重大文化和旅遊項目建設，提供國企融資、省級政府信用背書，打開社會大額長期低息資本參建模式。相關建議獲得基金管委會領導及有關部門認可，江蘇省市有關部門合力推進，并于2019年12月進行了培訓布置落實。

提振發展信心

2020年初新冠肺炎疫情暴發，中央作出統籌做好疫情防控和經濟社會發展部署，提出進一步增加地方政府專項債規模，擴大有效投資補短闆。财政部、國家發展改革委大力推進專項債券支持經濟穩增長。文化和旅遊部也專門發出通知，鼓勵各地充分利用好專項債券的優勢，推動文化和旅遊領域重大項目落地實施。

在國家政策倡導鼓勵下，江蘇利用天時地利人和，見勢早、行動快，于2020年5月在全國率先成功發行大運河文化帶建設專項債券，重點推進關系到文化強國、文化軟實力提高的重大文化和旅遊項目建設，這既是深入貫徹落實習近平總書記關于大運河文化保護傳承利用重要指示批示和中央關于大運河文化帶建設重大決策部署的創新之舉，又是有力拓寬大運河文化帶建設募資來源的務實行動，也是提振受疫情影響較大的文化和旅遊産業發展信心的有效舉措。

江蘇省大運河文化帶建設專項債券是江蘇省财政廳代表省政府，在上海證券交易所采用公開招标方式發行的。債券獲得高倍數超額認購，發行規模23.34億元，期限十年，中标利率2.88%，全部由銀行等金融機構認購，主要用于全省11個大運河沿線市縣的13個大運河文化帶建設項目。徐甯說，“此舉不僅撬動了長期社會資本參與重大文化和旅遊項目建設，而且降低了融資建設成本，如按市場化融資利率4.65%、融資23.34億元測算，僅1年就節省融資利息成本4131萬元，10年節省4.13億元，創新了政府信用補貼扶持企業方式。”

江蘇省推進大運河專項債後，揚州中國大運河博物館建設成功納入申報，獲得了大運河專項債資金支持，引進了社會資本參建。此外，大運河專項債還服務于常州市安基村美麗鄉村項目，助力安基村“城市郊野、運河慢村”的鄉村旅遊經濟打造。

提升投資項目本身的效率

一般債券發行收入使用範圍較廣，主要用以彌補政府經費不足和公益建設投入，以政府信用作擔保，用财政收入還款。專項債券有固定的投資方向和投資項目，不能随意用于其他地方，以政府信用作擔保，用項目建成後取得的收入還款。專項債券主要用于可開工、有收益、能覆蓋的帶有一定收益的公益性項目。

在韦德体育官方网站财政研究室主任、副研究員趙國欽看來，文化和旅遊項目不同其他社會事業的特點是，其中包含諸多具有良好盈利預期的優質項目，“相較于養老、教育等領域，更容易滿足專項債關于項目收益與融資平衡的邏輯，更易于形成閉環流動體系。”同時，從疫情對于文化和旅遊産業的影響來看，傳統旅遊的轉型升級和數字産業的績優表現都說明，“未來伴随着地方政府專項債的重點支持，文化和旅遊産業通過‘補鍊延鍊強鍊’，有可能實現在良好經濟效益的基礎上更好地滿足人民精神生活需求的發展目标。”

地方政府專項債作為經濟調節抓手，具有穩定投資支撐經濟發展的“托底”或者“撐腰”的功能。除此以外，專項債對于文化和旅遊項目融資還有特殊意義，趙國欽說，“一是直接擴充了文化和旅遊項目的融資渠道，相對于文化和旅遊領域企業激烈競争的銀行貸款的債權融資或者IPO等股權融資，專項債具有可做項目本金、撬動能力強、發行期限長、發行利率低等多重優勢；二是專項債和文化和旅遊項目的碰撞也将有助于通過推動文化和旅遊行業數字化轉型助力高質量發展水平；三是專項債項目收益和融資自求平衡的要求也有助于激勵項目主體通過優化治理結構和提升項目運營管理能力，提升項目整體運作水平。從地方政府層面來看，這樣的閉環管理也能有效控制項目債務風險外溢。”

兩會期間，全國政協委員、南京大學文化與自然遺産研究所所長賀雲翺建議，充分運用專項債券助力國家文化公園建設。他希望江蘇的經驗可以推廣至大運河沿線8個省市。

趙國欽提出，根據專項債項目庫管理的要求，推動有潛力的文化和旅遊項目入庫，有條件地區可以探索建立文化和旅遊項目儲備庫，更有利于文化和旅遊項目專項債的申報獲批。另外，加強對項目的後期管理，對債券資金使用進度進行過程監控與動态監測，确保項目完成質量及資金使用效率。

原文作者：曹燕

原文鍊接：http://www.ctnews.com.cn/xmtz/content/2021-03/17/content_99805.html

（供稿：趙國欽 審核：曹明星 編輯：王萌）