摘要 中國在兩代人的時間裡成功實現的脫貧偉業所根植的理論基礎，可概括為由“獨立目标-舉國體制-受托責任”構成的鐵三角，每角都蘊含了把傳統智慧與當代創造結合在一起的中國特色元素，并具有廣泛的可分享性。就獨立目标而言，“以脫貧促發展”充實和豐富了當代發展理論；就舉國體制而言，“為共同利益而深入合作”充實和豐富了當代治理理論；就受托責任而言，“層層落實責任”充實和發展了當代機制理論。未來脫貧道路依然漫長，努力方向應是在鄉村振興戰略引領下，從城市優先轉向農村優先以促進全面的均衡發展。
關鍵詞 脫貧偉業 獨立目标 舉國體制 受托責任 經驗分享
作者|王雍君（韦德体育官方网站政府預算研究中心主任）
一、引言
在人類發展史和脫貧史上，中國達成2020年消除極端貧困的戰略目标堪稱偉大的曆史性成就。考慮到改革開放初期10億人口的極端貧困率高達90%，中國在短時間内完成的脫貧工作比其他任何國家都要多，脫貧規模和受惠人數也更大，以至對全球脫貧貢獻率超過70%，比聯合國規定2030年實現可持續發展目标—包括消除貧困—的最後期限早了10年。
偉大的脫貧實踐需要與之匹配的脫貧理論。科學理論的重要性永遠不應被低估，因為它不隻是一種連貫且自洽的學說，而且通過引導人類明智行動而具有實踐意義。清晰有力的脫貧理論還有助于讓世界各國了解、理解和分享中國經驗，更好地推進本國和全球範圍内的脫貧事業，而中國也因此有機會對全球脫貧與發展事業做出更大貢獻。長期以來，中國做得多、說得少，理論總結、提煉與表達的“短闆”明顯，以至話語權受限良多。在國際競争舞台上，話語權競争至關緊要。
為扭轉局面，本文基于中國經驗概括與提煉的“脫貧鐵三角理論”如下：（1）目标獨立，即把脫貧作為國家和地方戰略中獨立且優先于增長、平等和穩定的發展目标；（2）舉國體制，即圍繞精準脫貧目标創造性地運用舉國體制的先在優勢；（3）受托責任，即把強式的政治、行政與管理受托責任作為發揮先在優勢的關鍵機制。
“鐵三角脫貧理論”中，目标獨立維度指向“做正确的事”，舉國體制維度指向“正确地做事”，受托責任維度指向“負責任地做事”。三者高度互補，共同構成人類成功事業的關鍵條件，一如“天時”、“地利”、“人和”之不可或缺。
鐵三角中的每個“角”都有其獨特而豐富的理論内涵。目标獨立與當代發展理論相連，舉國體制與當代治理理論相連，受托責任與機制理論相連。機制理論即關于“如何具體實施”的理論，為“執行力”概念的焦點。與中國脫貧偉業匹配的鐵三角脫貧理論，因而綜合了發展理論、治理理論和機制理論。
二、目标獨立—以脫貧促發展
當代主流發展理論采納三分法的功利主義發展觀，把“發展”概念界定為增長、平等和穩定的結合。增長意味着“蛋糕做大”，平等意味着“蛋糕分享”，穩定意味着兩者皆可持續。脫貧目标消失了，或者淹沒在平等目标中。
與當代發展理論不同，中國脫貧偉業明确地把脫貧—消除貧困—作為獨立且優先的國家和地方發展目标，從而把“發展”概念的三分法拓展到四分法——與增長、平等、穩定至少同等重要的還有脫貧。
這項拓展有四項重要含義。首先，不應把脫貧與平等—縮小财富與收入分配差距意義上的經濟平等—混為一談。脫貧目标聚焦窮人的生存狀況，旨在确保窮人也能過上安穩和體面的生活；平等目标關注貧富差距，旨在确保不超過某個警戒線—通常以基尼系數不超過0.40表達。
其次，把脫貧視為與增長、平等和穩定平行的目标在邏輯上是适當的，在實踐中是必需的。脫貧與其他目标緊密相連，但存在大量的不重疊之處。因此，視脫貧目标平行于或隐含于其他目标在邏輯上無法成立。在實踐層面上，中國史詩般改革開放進程的起點正是“普遍貧困”。如果不把脫貧視為既重大又緊迫的優先目标，改革開放和經濟社會發展大業幾乎無從談起，也根本不可能得到民衆近乎絕對一緻的普遍擁戴，最近40餘年的巨大成功也很難想象。
再次，脫貧理應作為“發展”概念的題中之義。把脫貧目标切割開來的發展概念讓人無法理喻，特别是在絕對貧困和無産階級作為大衆群體的發展中國家。
基于以上理由，發展的故事首先應被描繪為脫貧的故事；脫貧的範圍越廣、程度越高，發展越充分。而“充分發展”概念的一項關鍵含義，就是稀缺資源被充分有效地利用并優先支持脫貧目标的發展。
最後，脫貧發展的催化劑，還是增長、平等和穩定的引擎。中國的貧富差距指數（基尼系數）從2008年的峰值0.491下降到2019年0.465，即為佐證。脫貧努力不僅不會妨礙或抑制增長、平等和穩定，反而構成其重要的支持性條件。在貧困廣泛而深刻的社會裡，達成有意義的增長、平等和穩定是不可能的。
以上四項含義可概括中國脫貧偉業的理論貢獻，即“以脫貧促發展”而對當代經濟與社會發展理論做出的貢獻，特别适合“後發國家”或“欠發達國家”，其顯著特征集中體現為貧困的廣度與深度。
冷戰結束後，國際競争進入一個嶄新的曆史階段，經濟與社會發展的競争成為全球競争的主戰場。但這場競争在本質上并不平等，因為包括中國在内的發展中國家的發展起點遠低于發達國家。兩者間的競争可類比于輕量級拳擊手同重量級拳擊手間的競賽。
在發達國家已經大緻解決系統性貧困問題的起點上，發展中國家不得不面對依然十分棘手的貧困問題。貧困的廣度、深度和貧困根源的錯綜複雜，使得發展中國家不得不把稀缺資源大量集中于脫貧目标上，并确保脫貧目标與其他目标的協同推進，其複雜棘手程度遠超想象，中國尤其如此。
可以看到，這項意義非凡的努力及其成效因國家而異。中國因明确采納“以脫貧促發展”的戰略而終成優勝者，其全部精髓在于把脫貧作為發展戰略的優先目标，并在舉國體制的框架内達成與其他發展目标的高度協同。
作為對當代發展理論的創新和貢獻，以脫貧促發展大大拓展了發展政策的選擇空間，這主要是通過把脫貧目标與平等目标清晰區分開來實現的。在計劃經濟時代，在貧富差距極小化的意義上，中國成為世界上最平等的國家，但付出了犧牲效率和經濟激勵的巨大代價，這是“不患寡而患不均”的深厚文化傳統招緻的難以承受的代價，反映了效率-平等目标間的尖銳沖突。
基于對代價和沖突的深刻認知，以脫貧促進發展的戰略明确地把脫貧政策與平等（縮小貧富差距）區分開來。明顯的是，中國沒有采納系統的“抽肥補瘦”的再分配政策。事實上，現行個人所得稅對富人相當寬松，資本所得的稅率甚至遠低于勞動所得即為明證。這在世界上相當罕見。此外，中國至今也沒有嚴格意義上的财産稅、贈予稅和遺産（或繼承）稅，這些稅收明顯對富人不利。
由此可知，中國的脫貧偉業是真正的正和遊戲，即富人并未受損卻使窮人普遍受益的遊戲，這在很大程度上得益于産業扶貧的主流路徑選擇。在中央政府統一領導下，數目龐大的地方政府因地制宜、因時制宜，創造性地實施了特色各異的産業扶貧，以此把窮人帶入可持續的脫貧和發展進程。毫無疑問，中國也向窮人分發現金和提供基本的社會保障，但政府強力推動的産業扶貧起着主導作用。以此言之，中國的脫貧偉業從根本上講是可持續的。
以脫貧促發展的中國經驗，也為其他發展中國家提供了可能更契合本國國情的價值觀參照和路徑選擇。
脫貧目标獨立并優先根植于三項中國獨特的權利觀。首先，實實在在的民衆發展權優先于西方純粹形式的人權。民衆生活中最根本的問題，不是形式而是實質。中國從對人權概念的實際理解出來，把最關鍵的人權理解為通過脫貧和發展存活下來，确保過上安穩和體面生活。在新冠疫情中，人們再次見證了西方抽象人權概念的虛僞和代價：讓人的生命從屬于經濟和抽象權利。
其次，集體權利優先于個體權利，區别于西方個體權利優先的自由主義價值觀。中國的脫貧偉業涉及的不隻是個體權利，更是窮人作為一個群體的集體權利。脫貧目标獨立并優先，與尊重集體權利的優先性完全一緻。在這裡，集體權利即窮人群體的脫貧權和發展權。
最後，實在的脫貧權和發展權是有負荷的相對權利觀，區别于西方無負荷的絕對權利觀。在相對權利觀下，權利總是“負荷着”相應義務與責任。在脫貧偉業中，我們看到了各個層面的責任和義務如何與權利概念協同發揮作用。包括國家、政黨、政府、社會、國有企業乃至私人部門在内，幾乎所有角色都把幫助窮人脫貧視為自己的某種責任與義務，從而貢獻各自的力量。
此外，脫貧目标獨立且優先隐含的“以人為本”的發展觀，對發展中國家也具有某種普适意義。世界上很少有國家如同中國那樣，把國内生産總值（GDP）的年度增長率明确設定為關鍵性的政策和政績目标，這通常被解讀為“以物為本”的發展觀，招緻包括忽視發展質量在内的種種問題。
以物為本或以GDP為本的“效率社會”，似乎不像一個以人為中心的社會。以脫貧促發展有助于引導對窮人生存和生活狀況的社會關注，制衡強勢的物本發展觀，從而有助于塑造和回歸以人為中心的社會—我們心目中的理想社會。
特别重要的是，通過把窮人最終帶入自我發展進程，以脫貧促發展有助于是徹底更新一種過時的發展觀。這種發展觀僅僅把窮人視為“應被幫扶的對象”，甚至視為妨礙發展的包袱。中國經驗能夠表明，在适宜的制度和政策框架下，窮人同樣能夠對發展做出重要貢獻，包括以自己的脫貧緻富帶動更多的人脫貧緻富。這樣的故事，一直不絕如縷。
此外，中國經驗也能表明，通過産業扶貧和廣泛參與把窮人帶入自我發展進程的努力，對激發窮人的潛能與希望至關緊要。剝奪窮人發揮潛能的希望無異于絕望。這是因為，給人類和窮人生活提供目的、意義與希望的是工作，而不是再分配。曆史上從來沒有過通過再分配創造共同繁榮的人類社會。繁榮來自為所有人創造可觀而穩定收入的工作—就業機會。因此，把工作納入目标理應作為經濟政策乃至一切明智行動的指導方針。
然而，工作不會自然而然地從自由市場和互利交易中産生，窮人的工作更是如此。國家、政府和社會必須緻力拓展窮人的工作機會空間，包括推進大規模的技能培訓、系統地消除腐敗、對窮人的偏見與歧視，以及保護其正當權益免于任何形式的剝奪。
三、舉國體制—為共同得益而深入合作
中國有着舉世聞名的舉國體制，其顯著特征是把關鍵的政治與行政權力集中到最權威的機構和國家精英手中。這種體制區别于權力分立制衡的西方體制。
舉國體制的先在優勢集中體現為強大的頂層設計和集中财力辦大事的能力。在某種形式的颠覆性錯誤得以避免并且微觀基礎堅實的前提下，舉國體制的先在優勢将通過适宜的治理框架得到充分發揮，潛在優勢也被轉換為現實優勢。
适宜的治理框架即“為共同得益而深入合作”的框架。除頂層設計和資源動員能力外，舉國體制也助于建立“共同利益”概念，并将其轉換為基礎廣泛的社會共識，從而使其得到強化。出于對誘發權力專斷及其後果的擔心，西方的政治文化甯願以個體權利概念取代共同利益概念。
這種擔心在某種意義上是不必要的。因為共同利益是客觀現實。客觀現實也包括共同利益因科技進步、人口聚集、全球化等各種因素驅動而被不斷強化，無論人與自然的共生關系，還是社會王國中的人際共生關系。共生關系的核心是共同利益，即那種你中有我、我中有你并且無法被獨立分割與占有的關系，如同普灑衆人與大地的陽光雨露。
與西方的國家和地方治理框架不同，中國的治理框架明确采納“共同利益”概念作為起點和歸宿。脫貧偉業能夠表明，中國對“富人與窮人利益共生”的認知水準高于西方，對“脫貧作為社會穩定與經濟繁榮關鍵前提條件”的認知也是如此。由此不難理解，為何中國對“和諧社會”和“小康社會”的追求遠比西方深刻。
在把脫貧牢固地确立為國家和人民的共同利益基礎上，中國在過去40年中形成了三層級緊密合作的治理架構，這是發揮舉國體制先在優勢的一種極具創造性的方式。
聯結脫貧的三級治理框架指：（1）頂層的中央政府設定脫貧的國家議程，為全國和其他地方提供明确的方向；（2）底層富有活力的企業家在基層推動脫貧、發展與創新，包括國有企業和私人企業，也包括金融和非金融企業，在某種程度上也包括研究機構和學校；（3）中間層的四級地方政府彼此既競争又合作形成區域（産業）集群，并充當中央政府和企業的粘合劑。三級治理框架把公共投資和市場機制結合起來，包括對脫貧至關緊要的基礎設施進行大膽投資。
三級治理框架根植于舉國體制。舉國體制賦能中央政府将各類角色團結在一起，确保采取協同應對措施；還賦能中央政府發展一種新的領導範式，即把其他各類角色視為平等夥伴以推進共同利益的範式，以确保大範圍地應對挑戰和利用機遇。依托适宜的治理框架，舉國體制得以對發展和進步産生巨大益處和優勢。包括橫向轉移支付在内，各種形式的地區間“對口支援”即為明證，這在聯邦制國家和其他許多單一制國家相當鮮見。
三級治理框架創設了如何使目标與手段匹配的路線圖。目标是脫貧，手段是舉國體制（以及稍後讨論的受托責任）。脫貧路線圖因滿足四個條件而使脫貧偉業取得巨大成功，依次為：5-10年的遠景規劃創設明确的方向感與目标感，決策層熟谙脫貧手段、方式與可得資源，對脫貧作為戰略目标和特性（脫貧指标）有廣泛且堅定的社會共識，政治和行政組織機構的穩固牢靠。四個條件共同構成了創造性的解決方案，每個都根植于舉國體制。
三級治理框架的精髓集中體現為執政黨領導下廣泛而深入的社會合作。在推進脫貧偉業的宏大進程中，中國形成和塑造了“合作甚于競争”的治理框架，與“競争甚于合作”的西方模式形成鮮明對照。在應對新冠疫情中，全世界都看到了這種模式的巨大弱點。
盡管競争似乎更貼近“人類天性”，但共同利益與共同挑戰的當代發展意味着人類必須在合作上發力，而在競争上有所節制。在此視角下，中國模式的潛能和優勢得以凸顯。
四、受托責任—層層落實問責
盡管在某些關鍵領域—公共預算尤其典型—缺失受托責任機制設計，但脫貧偉業卻是一個主要的例外。也正因為這個例外造就的強式問責，脫貧偉業得以取得巨大成功。
受托責任（accountability）既作為一種制度安排，也作為一種實施機制。前者根植于委托代理關系，後者根植于委托人對代理人的問責。無關痛癢的問責并非真正的問責。
真正的問責機制滿足四個要素：信息、解釋、裁決和懲罰。信息通常始于報告—代理人向委托人報告表明其履職情況與結果的信息，解釋指代理人回應委托人質疑以表明其行為正當性；裁決指相關機構裁定其違規與後果，懲罰意味着實施制裁的可能性。
脫貧偉業中的問責機制完全滿足這四個要素。主線是各級主要黨政負責人自下而上直至黨和國家最高領導人簽訂正式的脫貧協議—避免了契約不完全和不可實施的正式内部契約，就契約約定的各項脫貧内容和目标定期報告，同時領受新的任務；不合格者不允許提拔、調任甚至解除職務。
如此嚴明完善以至各級黨政官員不敢絲毫懈怠的問責機制，在其他國家和地區甚為鮮見，主要得益于舉國體制特有的“以責任制約權力”的政治架構，與“以權力制約權力”—權力分立制衡—的西方政治架構形成鮮明對照。
以責任制約權力在中國有着厚實的政治文化傳統。中國曆史上，統治者與臣民的關系被含蓄地推定為“無限權力-無限責任-無限忠誠”的隐性社會契約關系。臣民認可或默認統治者的無限權力—區别于西方政治哲學中的“有限權力”概念，統治者則把照料好臣民無法自力更生的一切事務當作自己的無限責任，特别是安全和“民生”事務，而臣民則回報以對統治者的絕對忠誠。
這種政治文化和與之契合的政治架構的合理内核不言而喻。真正的在問題在于三大難題—契約不平等、契約不對稱和内部契約—始終無法解決。契約不對稱即不平等契約—臣民的地位無法與統治者相提并論。契約關系的精髓是契約各方的“地位平等”。因此，不平等契約并非真正的契約。
契約不對稱指臣民承擔的契約義務遠大于權利，統治者則正好相反。
最大的問題在于内部契約。政治文化中的“推定契約”全然不同于真實世界中統治者與臣民間的契約。自秦以來的中國古代曆史上，這種真實契約根本不存在；存在的隻是推定的内部契約—統治者自己與自己的立約。内部契約意味着委托人根本沒有問責的權利、機會和渠道，從而使契約無法實施而變異為紙面契約。
随着上述三大難題被系統破解，可以看到源自曆史深處的社會契約和契約責任有了重大進步，盡管隻是脫貧領域。當這項“最佳實踐”被确認和擴展開來時，以責任制約權力的政治文化的合理内核将進一步顯現出來。
以責任制約權力源自“積極授權”政治制度安排—授予政府廣泛權力以利其推進旨在促進共同利益的公共政策，區别于西方“以權力制約權力”的“消極授權”安排。前者與“進取型政府範式相連”，後者與“安全政府範式相連”。
出于對權力濫用的集體記憶和恐慌，西方政治理論把“安全政府”置于“進取型政府”的優先地位。中國的脫貧偉業對此提出質疑和挑戰。這有諸多理由。首先，如果某個政黨和政府把國家、社會或民衆的共同利益作為自己的最高使命，并以可信可靠的治理框架和實施機制全力推進，那麼，至少在原則上就不應被視為濫用權力的政黨和政府。
其次，權力濫用和誤用的風險雖因積極授權而提高，但強式受托責任和可靠的實施機制有助于将這種風險控制到最低程度。中國脫貧偉業展現的“邊幹邊學”即為明證。“邊幹邊學”即一方面賦予主要黨政領導以巨大權力和權威，另一方面對越軌者實施嚴厲懲罰（反腐運動）。
再次，發展中國家普遍不具備西方國家“讓政府先安全再進取”的條件。這種按部就班的政治與政府改革進程雖具邏輯合理性，但成功概率很低、失敗風險很高，并且“完全等不及”：錯失發展機遇進而不斷拉大與發達國家的發展差距，導緻在國際競争中長期淪為輸家。沒有任何一個發展中國家能夠承受住這樣的代價，中國更是如此。相比之下，“邊幹邊學”要好得多。
最後，脫貧偉業的巨大成功，從結果導向上證明了“邊幹邊學”和“以責任制約權力”是可取的和合意的。
可取性與合意性也反映在邏輯上和原則上。與“以權力制約權力”的安排相比，“以責任制約權力”的安排使治理者對自己的責任有更寬廣的視野，眼光将超過合規（compliance）而擴展到績效（performance）責任。
加諸黨政官員的脫貧責任，本質上是績效責任—約束與引導對脫貧績效的各個方面擔負起真正的責任。可以說，西方采納了“合規更優先”責任範式，中國采納了“績效更重要”的責任範式；盡管兩者在實踐中都注重了兩類範式間的适當平衡。
在新冠情應對中，人們也可看到兩類責任範式的另一個關鍵區别：民衆信任國家能力和政府。中國範式下，民衆既相信國家和政府會做出最佳判斷—以其專長、專業知識、能力和公正，也信任頂層領導。相對而言，西方範式弱得多。
結語
脫貧事業永無止境，但程度、方式和戰略重點需因應環境變化适時調整。就程度而言，目前的成功主要限于消除絕對貧困，消除相對貧困依然任重道遠，返貧現象也不可忽視。就方式而言，目前的成功主要源于持續的高層政治承諾和擅長的“運動戰”，改善和強化微觀基礎—焦點是預算過程和激勵機制—依然任重道遠。就戰略重點而言，目前的成功主要與“城市優先”的發展戰略相連，在鄉村振興戰略下把重點轉向農村地區依然任重道遠。
盡管如此，本文概括和提煉的“鐵三角脫貧理論”依然具有指導意義，需要的隻是細節上的修補充實而非框架上的轉換或改變。這是基于如下信念：無論脫貧程度、方式和重點如何改變，脫貧作為獨立目标、發揮舉國體制優勢以及層層落實責任，總是必需的和重要的，因為它們分别代表了“做正确的事”、“正确地做事”和“負責任地做事”的三個關鍵方面。
正為系統性貧困本身就是經濟體制失敗的顯著标志，也因為中華民族“恐懼不安穩、恐懼饑餓、恐懼不體面”的曆史性集體記憶，還因為脫貧努力有助于促進增長、平等和穩定目标，且因為貧困的定義和标準是動态變化的，脫貧值得永遠作為獨立且優先的發展目标予以追求。
因為舉國體制根植于中國悠久而深厚的政治文化傳統，因為舉國體制在共同利益日趨強化的當代背景下具有強大的生命力，還因為舉國體制的先在優勢提供了國際競争力的關鍵來源，舉國體制對中國這樣的發展中大國而言總是必需的，盡管細節和發揮其優勢的方式與方法需要與時俱進。
因為受托責任和問責機制在治理的各個領域都是“必需品”，也因為改進和強化國家對社會的受托責任是發展中國家治理改革最關鍵的核心命題，所以必須持久恪守。
假以時日，人們或将最終确信，中國對全球發展做出最大貢獻的自信，能夠作為普适經驗而為各國分享的底氣，歸根結底來自本文提煉的“鐵三角理論”：重大且緊迫目标作為獨立且優先目标，充分發揮舉國體制的先在優勢，以及層層落實的受托責任機制。既然“鐵三角理論”的運用能夠在如此複雜棘手的脫貧偉業上取得巨大成功，沒有理由不相信在其他治理難題上不能取得成功。
(供稿：林光彬 審核：林光彬 編輯：王萌)
