王雍君教授

今天我演講的題目是《改革公共财政，提高治理能力》。财政改革一直是改革的重頭戲，特别是2013年黨的十八屆三中全會的決定公布以來，财政改革的力度明顯在加大。最近幾年，中央出台了很多關于财政改革的文件，2019年的中央經濟工作會議對财政改革也提出了新要求，在此背景下，财政改革的重要性前所未有地凸顯起來。财政改革不是一項孤立的改革，需要與提高治理能力的改革結合起來。中央對提高治理能力一直高度重視，黨的十九屆四中全會再次強調了推進國家治理能力和治理體系現代化，在此情況下，财政如何促進治理能力、治理績效的提高，也比過去任何時候都顯得更加重要。

一、财政改革要遵循的五項基本原則

今天我主要從财政改革要遵循的五項基本原則角度，講解财政改革如何提高治理能力。治理分為兩種類型，一種是好的治理，一種是不好的治理。好的治理我們稱作“良治”，良治一般要遵循五項基本原則。

第一項原則是法定授權。所謂法定授權，指的是人民代表大會對政府征集收入、舉借債務和開支公款的正式批準，這個正式批準在我國體制下講的就是兩會期間對預算的正式表決和批準。預算包含了收入、支出以及債務。為什麼是法定呢？因為人民代表大會是中國最高的權利機關。最高權利機關代表人民的意志和意願，對政府征集收入、開支公款和舉借債務予以正式批準，是我們的财政改革要遵循的第一項基本的良治原則。

第二項原則是受托責任。各級政府、各部門、各預算單位對自己拿錢、花錢要承擔财政責任，從根本上講，這是人民托付給政府的責任。各級政府、各部門和各單位每天都在花納稅人的錢，花錢必須有責任；要花錢就得拿錢，拿錢也必須有責任。這個責任有兩種形式：第一種是合規性責任，也就是說拿錢、花錢、舉債要遵循相關的法律法規，不能逾越法律法規。還有一種叫績效責任，拿錢花錢不僅要合規，還得有績效。績效就是花錢的結果要讓人民群衆感到滿意，也就是結果要良好。所以，受托責任是人民托付給政府的責任，從财政上來講同時包括了合規性責任和績效責任。政府部門和預算單位都要清楚理解并且切實地履行這兩項責任。

第三項原則是透明度。透明度主要指财政信息要充分地公開，而且要讓信息的使用者能夠理解。透明度高于公開性。首先要公開，但是公開不等于透明。透明不僅要求公開，還要求這些信息能夠讓信息使用者看得懂，而且看得及時。所以透明度的要求高于公開性。我國的法律法規規定了一系列的保密事項，透明度原則就是要求在保密情形之外，其他财政信息都要公開。公開不僅是在内部公開，在外部也要公開。内部公開是指部門内部之間信息要充分公開，黨委、政府、人大、财政部門以及各預算單位之間的公開就叫内部公開。

透明度也涉及到兩個方面，内部的透明度和外部的透明度。透明度原則更加重視的是外部，即是向社會和公衆公開相關的财政信息。那麼，哪些信息要公開且透明呢？主要有四個方面：第一個方面，财政賬目（收入、支出、債務以及财政變量的分類信息）要公開。收入的總額、收入的構成、支出的總額、支出的構成、債務的總額、債務的構成等都要公開。除此以外，公開的财政賬目還包括政府資産。各級政府、各部門及其下屬單位負責管理的公共資産，資産的總量、資産的結構以及其他相關信息都要公開。

第二個方面，預算制定和執行的過程要公開。預算是如何編制出來的，各級大人批準後的預算執行得怎麼樣，這就叫預算和執行過程公開。這種公開是程序層面的公開，或稱過程層面的公開。

第三個方面，财政政策的籌劃要公開。也就是說，各級政府财政政策是如何籌劃、運作的要公開。這主要涉及到了中期财政規劃。國務院2015年3号文件規定，我國開始實施中期财政規劃制度。從那一年開始，各級政府、各部門逐步開展了中期财政規劃的編制工作，也就是編制未來三年的财政規劃。目前這項工作在全國已經展開。

中期财政規劃用來引導和約束預算編制，年度預算的編制要與中期财政規劃相銜接。目前我國規定的中期是未來三年，各級政府、部門都要編制未來三年的财政規劃，包括收入規劃和支出規劃。未來需要花多少錢，未來有多少錢可花，這些錢主要花在什麼地方、重點是什麼，這類問題都要編制中期财政規劃。這個過程其實就是财政政策的籌劃過程。中期财政規劃是滾動編制的，也就是說财政規劃要經常保持對未來三年的前瞻性。

第四個方面，财政實體的角色和責任要公開。各級政府都有相應的财政實體，這些實體我們經常叫做預算單位。除預算單位以外，财政實體的範圍還涉及國有企業、政府投融資平台以及政府控制的其他實體，比如各種各樣的公益、事業單位。隻要這些單位有資金往來，那麼都應該被看作是财政實體。在财政上，資金往來，例如補貼、注資、貸款擔保或者拖欠，都涉及到财政實體之間的财務關系，這些财務關系要澄清。另外，這些預算單位扮演怎樣的角色也要澄清。

第四項基本原則是預見性。預見性原則指要有前瞻性、計劃性，要能夠提前知道而且要降低不确定性。這項原則經常不容易理解，但卻非常重要。比如你開車經過交通路口，如果交通燈能夠顯示倒計時，那麼你就能預見到自己什麼時候可以啟動汽車以便通行；反之，你就不知道什麼時候啟動汽車。這個例子告訴我們什麼是預見性。預見性在财政改革上非常重要，在治理層面也非常重要，無論是一個單位、一個部門，還是一級政府，對未來要做什麼、如何做以及有多少錢可花都要保持充分的預見性。

什麼叫做沒有預見性呢？就是什麼東西都沒有定下來，或者是臨時才能定下來。舉個簡單的例子，上級财政轉移支付給多少、什麼時候給、資金什麼時候到位，如果這些問題不能提前确定，那麼轉移支付就缺乏預見性。各級政府未來一年的收入有多少、能夠控制或可支配的收入有多少，如果不能提前預知，也就是沒有收入的預見性，那麼未來怎麼制定規劃呢？

同樣的道理，支出層面也要有預見性，債務也要有預見性，這種類型的預見性叫做資源的預見性。也就是說，每一個預算單位，每一級政府、部門都要能夠提前預見到至少兩個方面的資源流量：一是有多少錢可花，二是需要花多少錢。這兩個基本的方面都叫做資源流量的預見性，投資計劃、預算制定、中期财政規劃的制定，乃至整個經濟社會發展計劃的制定都依賴這種預見性。如果我們對未來一到三年（最好是五年）到底有多少錢可花、需要花多少錢沒有基本的預見性，那麼我們的治理能力不可能很高。所以，預見性在良好的治理中是一項重要原則。

除了資源層面以外，預見性還涉及到法律法規。法律預見性比較高，法規的預見性比較低。如果行政部門經常臨時出台政策出台文件，說明它的預見性不夠。所以我們一定要記住，法律法規要提前公布，廣而告之。而且法律法規之間要統一解釋，避免沖突和矛盾。在這方面我們還有很多的工作要做。

由上述可見，預見性原則就是要提前準确地了解資源流量和法律法規層面的基本情況。

最後一項原則是公共參與。在國家治理和地方治理中，我們都要注意發揮人民群衆的參與性，也就是要約束和引導人民群衆參政議政。這種參政議政要非常有序地進行，要讓社會和公衆的聲音能夠傳遞到預算過程。那麼什麼叫參與？參與就是聲音的表達與回應，公衆要有機會、有渠道表達他們對預算、對公款管理的聲音，也就是意見和建議，甚至是抱怨。政府要對這些聲音給予及時和适當的回應。這個聲音的表達和政府的回應就是“參與”這個詞的準确含義。

總之，參政議政涉及到各個方面，在公共财政層面的公共參與尤其重要。公共參與就是公民參與公共事務，表達對公共事務的意見建議，政府做出适當和及時的回應。

以上五項原則，希望大家準确理解，而不僅僅是了解。法定授權指的是人大代表代表人民對政府拿錢、花錢、舉債進行正式的批準；受托責任是指各級政府預算單位對資金來源、資金使用要承擔合規性責任和績效責任；透明度是指财政信息要充分披露，要讓信息使用者不僅看得到，還能看得懂；預見性，包括對資源與法律法規的預見性；公共參與是指要引導公共和社會有序地參與公共财政事務，尤其是預算的制定和預算的執行以及績效評價。

這五項原則也叫良好治理的五項基本原則。衡量财政改革是否改得對，主要的判斷标準就是看這些改革是否符合這五項基本原則；評估财政改革的成果，也是用這五項基本原則來評判。無論是中央還是地方政府、部門及其下屬單位，這五項原則對指導财政改革都具有普遍适應性。在任何地方、任何時候，都應該而且可以遵循這五項基本原則去推動财政改革，并且把财政改革的每一項具體内容與這五項原則進行比較。如果恪守這五項基本原則，那麼财政改革就能夠對提高治理能力、促進治理體系的現代化作出最大貢獻；反之，則很難作出積極貢獻。黨員領導幹部應該深刻理解這五項基本原則，自覺地把五項基本原則轉化為财政改革的議程，并且常把财政改革的各方面、各項内容、各環節與五項基本原則進行對照，判斷哪些改革做得還不夠。五項基本原則提供了一個最基本的判斷标準，讓我們了解、評估當前的财政改革是否走上了正軌，是否取得了真正的積極成果，盡可能幫助我們判斷現在所推動的财政改革是否符合黨政高層相關政策文件的承諾和規定。我們對黨中央和上級文件精神的解讀，也最好與五項基本原則結合起來。

二、改革公共财政對提高治理能力的重要性

什麼叫治理？我們經常講管理，其實比管理更重要、層次更高的是治理。“治理”這個詞有許多解釋，但是最基本的解釋是這樣的：治理是一個社會解決其經濟社會問題的系統方法。“授人以漁度終身”，“漁”講的就是治理的意思，如果懂得了治理，那就是懂得了解決問題的系統方法；“授人以魚度一日”，你餓了，給你一條魚，第二天你又餓了，再給你一條魚，這樣的方法充其量是管理。

什麼是财政治理？财政治理是運用公共财政的方法系統地解決經濟社會問題。所以國家治理和地方治理的關鍵角色是财政治理。如果财政治理沒有到位，其他的治理也會很難。财政如果沒有治理好，國家治理能力、地方治理能力都很難真正提高。為什麼這麼講？因為治理是解決經濟社會問題的系統方法，而這種系統方法是依賴于财政資金的。當前各級政府面臨的經濟社會問題越來越複雜、困難、棘手，解決這些難題通常需要花很多錢，且關鍵在于就算有那麼多的錢可花，如果花不好錢，這些治理難題也很難解決。

因此，通過改革公共财政來約束和引導各級政府部門提高花好錢的能力，在治理方面就是一項重大改革。最近幾年我們的經濟增速已經放緩，中國正在進行前所未有的大規模經濟結構的轉型和調整，在這個階段我們的财政收入增速也放緩了，在此情況下，提高财政治理能力來促進國家、地方治理能力的提高，比過去任何時候都更加重要也更加緊迫。因此，我們一定要理解，财政治理和财政治理改革不是一件小事，而是一件大得不得了的事情。我們需要按照五項基本的良治原則去設計财政改革的議程，特别是要确定财政改革的重點集中在什麼地方，确定财政改革的日程表，常對财政改革成果進行評估，鑒别需要繼續改革的問題。

治理的準确含義是用系統方法解決問題。系統方法最根本的一點是預算的方法，也就是把政府需要做什麼、部門需要做什麼、需要花多少錢、花這些錢要達到怎樣的目标，都安排到預算裡。在預決算報告中，我們清楚地陳述需要做什麼、重點是什麼、需要花多少錢、要達到什麼目标等要素，人大對預決算報告要進行嚴謹細緻、高質量的審查，各級政府、預算單位嚴格遵循同時也不失靈活地執行預算文件，确保預算執行的質量，這樣的一套方法我們就把它叫系統方法，是最符合“治理”這個詞定義的方法。

什麼不是治理？一事一議不是治理，事後救火也不是治理。治理重視的是事前，尤其是編制出來的預算文件，即呈交人大審查之前的預算草案，各級政府、部門一定要用心，一定要留出足夠的時間，甯願把事情在前期籌劃得好一點、細緻一點，也不要在執行中反複調整。

治理的關鍵是财政治理，财政治理的核心是預算治理。預算治理的基本含義是指把政府政策、政策需要的資源、花費資源要達成的目标這三個基本方面都清晰、準确地寫進預算文件。預算文件由人大進行嚴謹細緻地審批，由預算單位良好地加以執行，這樣一套方法是最符合治理理念的财政治理方法。

治理到底要實現怎樣的目标？治理的第一個目标叫做發展績效，即促進高質量發展。2019年中央經濟工作會議再次強調了高質量發展理念，發展的目的是要取代績效，發展績效有三個關鍵目标：一是增長，二是平等，三是穩定。我們可以把這三個目标想象成一個三角形，頂角代表增長，左下角代表平等，右下角代表穩定。所謂高質量發展，就是高質量的增長，高質量的平等，高質量的穩定。增長是指把蛋糕做大，平等是指蛋糕要公平分享，穩定指蛋糕做大和蛋糕的分享都是可以持續的。理解了發展的三個根本目标，我們才能更好地理解什麼是高質量發展。

第一，增長。增長不僅僅是指GDP的增長，還包括各種要素生産率的提高，例如勞動、資本、土地等。生産率的提高也叫内涵式增長，它甚至比GDP增長更重要。增長還有一個計量方法，即國家實力的增長或地方實力的增長。衡量實力的關鍵能力是管理能力、利用能力。所以，增長的含義我們要做寬泛的理解，而不能狹隘地理解為僅僅是GDP的增長。增長還可以理解為國強民富。增長的一個關鍵指标就是人均财富的增長，也就是說從民衆的角度看待增長。增長這個術語我們還可以進一步理解為幸福感的增加。歸根結底，我們每個人想要的其實就是幸福。因此，民衆的幸福指數或幸福感是不是增長了，這也是增長的重要内涵。

第二，平等。平等有很多的含義，其中一個重要含義是消除絕對貧困。近年來，黨中央高度重視扶貧工作，也在這方面取得了很大成就。平等還涉及其他層面，尤其關注了社會低收入階層能不能得到最基本的公共服務，包括養老、醫療等社會保障的各方面。

第三，穩定。穩定的基本含義是可持續，可持續涉及三個方面：一是要防範系統性的經濟和金融危機；二是要确保政府有足夠的償債能力，尤其是中長期債務償債能力；三是要确保資源、環境和人口的承載力，也包括生态多樣性。

2019年中央經濟工作會議再次強調高質量發展，并把它作為2020年工作的重點之一。為了促進高質量發展，我們一定要理解發展的三個關鍵目标以及它們之間的相互關系。黨員幹部不僅要把事做好，還要有紮實的專業知識；不僅僅是有豐富的經驗知識，還要把經驗知識升華到專業的高度。在這裡，專業知識就是講對平等、增長、穩定這個“鐵三角”的理解力。穩定是前提條件，我們為增長、平等做出的種種努力都應該在确保的穩定前提下。

治理的第二個目标是服務績效，即改進公共服務交付。政府的本質是為人民服務，習近平總書記也提出以人民為中心的發展理念，以人民為中心其中一個關鍵方面就是政府要以合理成本提供公衆偏好的公共服務。無論是一個地區還是一個國家，能否以合理的成本向民衆提供公共服務，在很大程度上決定了其競争力。在複雜激烈的競争環境中，任何國家或地區如果不能以合理成本交付民衆偏好的公共服務，那麼很可能在競争中淪為“二流”甚至“三流”。在一個國家總成本中，财政成本占很高比例。除此之外，政府征集收入中還有管理成本，納稅人也付出了納稅成本，以及其他各種成本。因此，提供公共服務也要有成本概念。

公共服務已開展績效評價，目前的績效評價比較重視指标，而這些指标又過于複雜，所以黨員幹部都應該準确理解公共服務的績效究竟怎麼測量。據我理解，公共服務績效有六個指标：一是公共服務的數量，二是公共服務的質量，三是公共服務的成本，這是公共服務績效的三個基礎指标。四是公共服務的及時性，比如醫療、急救、交通事故的處理、消防等。五是公共服務的平等性，低收入階層是否能得到最低标準的公共服務，特别是在醫療、養老、居住方面。基本的要求就是，哪怕是社會最貧困的階層，也應實現老有所養、病有所醫、居有所卧、幼有所教。六是公共服務的可得性。過去有一個說法叫“看病難、看病貴”，“看病貴”是公共服務的成本太高，“看病難”是醫療服務的渠道不夠暢通，這些年已經有很大改觀。績效評價的指标不需要多，而是要抓住關鍵。

以上我就從方法和目标兩個層面解釋清楚了“治理”這個詞的基本含義。

三、如何運用五項基本治理原則改革公共财政

（一）基于法定授權原則改革公共财政

法定授權主要是指人民代表大會及其相關機構對預算、決算的正式批準，那麼在這項原則下，當前要做哪些改革呢？第一個是形式層面的改革，第二個是實質層面的改革，即加強人大對預決算的形式性審查與實質性審查。

1.加強形式性預決算審查

形式層審查的基本要求是“不留死角”，涉及五項重點改革：第一，要全面審查收入、支出、債務甚至資産。形式性審查不能有未經人大審查和批準的收入、支出、債務以及資産，這叫預決算審查的全面性。收入審查包括稅收收入、非稅收入。支出審查包括直接支出與稅收支出（稅收減免）、政府貸款和貸款擔保。各級政府每年都會有規模不小的稅收減免，這些稅收減免與優惠其實也是一種特定類型的支出。債務審查不僅包括常規債務，還包括隐性負債。現在隐性負債在許多地方的規模甚至比直接債務或顯性債務的大。另外，資産也要進行全面的審查。

第二，政府彙總的預算、部門預算以及部門所屬單位預算均應審查。預算有兩個層次，一個是政府整體彙總的預算，一個是部門預算及部門所屬單位預算。如果隻審查一個部門彙總的預算，而不獨立審查這個部門下屬單位的預算，那麼從形式上審核的範圍就不全面。

第三，審查應區分三個層次：總量、結構和單項。總量審查主要審查各級政府、各部門的收入支出總量、債務總量是否恰當。結構審查主要強調支出結構是否能夠準确得反映政府的政策重點、國家戰略的優先性。也就是說，一定要好好審查支出的寶貴、稀缺資源是否集中在最緊要、社會優先級最高的用途上，特别是在财政困難有所加劇的背景下，如何優化支出結構，把資金集中在最緊要的地方。單項審查就是對一項一項的支出進行審查。這項審查最基本的要求就是人大代表或者專業的機構對項目特别是各級政府、各個部門重大支出項目進行單獨的審查。

第四，要審查預算和決算文件的質量。這一點經常被忽視，現在許多地方還反映預算看不懂，甚至專業人士也反應看不懂，這就有一個關鍵的問題：我們的預算、決算報告該怎麼編？預算、決算報告是不是有利于人大進行審查？說簡單一點，我們的預決算報告需要進行深入改革以便于人大審查，應以讓普通人也能看得懂的方式去編制。預算文件是政府最重要的政策文件，要把預算文件的地位看作高于其他行政文件。如果預算文件的質量很高，其他行政文件可以少發，這樣可以大幅度減少“文山會海”。目前我們在預決算文件如何編得更好、如何讓民衆也看得懂、如何讓人大代表易于審查方面還有很多的工作要做。

第五，加強财務誠實性審查。各級政府、各部門要确保在預算決算報告裡面的财政數據真實可信，經得起檢驗、推敲，尤其不應該弄虛作假，這叫财務誠實原則。如果數據質量不高，甚至是假數據，那麼整個預算決策報告的價值就會令人質疑。

2.加強實質性預決算審查

實質性審查的基本要求是确保預決算的質量，涉及四個方面：第一，要審查政策目标。納入預算的政策目标必須清晰準确且最好能加以量化。這些政策目标一定是積極的，同時又是切實可行的。最近幾年中央出台了文件，把預決算審查的重點要轉向支出預算和政策拓展，因此我們也要做出回應。

第二，要審查績效目标。政策目标要能夠轉換為績效目标，比如土壤保護這項政策，改善土壤的質量是政策目标，相應的績效目标就要與此政策目标要聯系起來，績效目标應該瞄準減少土壤中的重金屬含量、農藥化肥殘留等。同時，審查績效目标也要與政策目标要緊密銜接。

第三，要審查成本。政策目标和績效目标究竟需要花多少錢、成本是多少，都要進行實質性審查。

第四，要審查與去年同期相比，同樣的政策目标和績效目标節約了多少資金和成本。資金節約是按照現收現付制去測量，成本節約是按照權責發生制去測量。各級政府、各部門在預決算報告裡要明确，完成同樣的政策目标和績效目标要節約的資金是多少，我們把它稱作節約紅利。

綜上所述，基于法定授權原則的财政改革，在形式層面的審查主要是“不留死角”，實質性審查強調的是審查預算是否能夠有效地約束和引導預算單位的财政活動。如果人大審查批準的預算對預算單位執行預算不能夠形成有效的約束和引導，則為實質性審查不到位；如果審查留下許多死角、盲區，則為形式性審查不到位。各級人大一定要制定兩項改革議程，一項是形式性審查，另一項是實質性審查。除此之外，預決算的審查也不僅僅是人大的職責，現在許多地方都是實行了财政一審、政府二審、單位三審、人大終審。可見，無論是黨委政府、财政還是人大，都應該在提高預決算審查質量方面給予更多的關注和重視，應該努力提高這方面的專業能力。

（二）基于透明度原則改革公共财政

基于透明度原則推進公共财政改革，應該從四個方面着手：首先，要提高公共财政帳目的透明度。公共帳目就是收入、支出、債務及資産。收入層面，所有的收入都要報告，不管是預算内的還是預算外的。支出層面，稅收支出、貸款和貸款擔保也要進行報告，而且有标準化的報告制度。資産層面，政府資産的總量、原價或者價值、結構，這些資産在何處，由哪些部門管理等，都要透明。

第二，要提高預算制定與預算執行的透明度。在預算制定的過程中，至少有一項要增強公開性和透明度，即預算制定所依賴的那個假設。制定（收入、支出）預算要依賴一系列的參數假設，比如明年的增長率是多少、物價指數是多少、利率是多少、彙率是多少、工資率會增長多少等，這些叫做經濟參數和财政參數。通過這些參數，我們才能準确地了解收入預算、支出預算是否可靠。如果不公布這些預算制定的參數，那麼透明度就會受影響。

另外，有哪些預算執行方面的透明度要提高？預算執行我們現在強調的是支出進度，但是在預算執行過程中還有一個工作進度。預算不僅僅是花錢的遊戲，它還要約束和引導各部門完成規定的工作量，達到規定的績效目标。因此，要增進業務層面（事務層面）的支出進度透明度。

第三，要提高财政實體的角色和責任的透明度。各級政府、各部門都要高度重視在預決算報告裡，是否講清楚本部門下屬單位有哪些、與哪些單位有财政撥款、與哪些單位有股本注資、與哪些地方有投資，其中包括國有企業、平台、政策性金融機構、事業單位。這些财政實體内部有複雜的财務關系，而這些财政實體擔負着履行怎樣的職責、相互之間财政往來如何等透明度還不夠。

第四，要進一步增強中期财政規劃的公開性和透明度。在目前的中期财政規劃裡，未來三年的财政支出還沒有明确的區分資本支出和經常支出，應該增強此方面的透明度。資本支出在會計上記錄為資産；經常支出在會計上不形成資産，通常作為附庸處理，比如公路維護、運營支出。公路建設裡涉及很多資産的購置，這部分就叫資本支出。現在我們雖然有經常支出和資本支出的術語，但是還沒有對其的準确定義，這就造成了諸多問題。比如，某地方政府或者部門規定了明年或者未來三年的投資，假設投資是一個億，那麼投資一個億需要配套多少經常支出，這些經常支出的資金落實了沒有，我們現在在制定預算、投資計劃時基本上沒有考慮到，這就造成很多後果：這些項目通過了财政投資評審，發改委也确定了，但其配套資金沒有落實，但該項目卻很可能進入預算，這樣預算規模就人為地擴大了。另外，有一些項目進入預算以後，一旦項目動工了，突然發現項目需要的配套資金一時沒有着落。在最壞的情況下，這就可能造成項目的中斷；在較好的情況下，項目也會拖延、超出概算和預算。另外，經常支出在項目的運營階段也很重要，投資項目一旦投入運營，其維護運營成本其實很高，但是我們在編制項目預算的時候經常忽視它。

總之， 各級政府、各部門在制定中期财政規劃時，最有價值的一項改革内容，就是要清楚地籌劃或滾動編制未來一至三年的資本支出和經常支出，而且兩者之間要形成合理的比例關系。目前，我們的中期财政規劃編制是按照項目支出與基本支出這兩種分類來編制的。這兩種分類與部門預算是一緻的，但是沒有瞄準支出管理的關鍵。支出管理的關鍵目标是績效，要保證績效，就要保證資本支出和經常支出的匹配。

（三）基于受托責任原則改革公共财政

受托責任原則是基本治理原則裡面的第二項，它在财政透明度原則之前，法定授權原則之後。各級政府、各部門、各單位都應該對資金的來源、資金的使用承擔合規性責任和績效責任。但是究竟怎麼樣才叫承擔責任？那麼我們需要回答的就是問責制該怎麼建。無關痛癢的問責不是真正的問責，真正的問責是能夠追究責任的問責——根據合規性責任與績效責任的履行情況，實施相應的獎罰，即獎罰分明的問責。新《預算法》有很多财政違規的處罰條例，那麼這些條例、制度怎麼去落實，怎麼把它變成一個真正的問責？我有四個方面的改革建議。

第一，改革報告機制。各級政府、各部門、各單位應定期或經常性地向人大和審計部門提供相關的财政報告，不僅僅是年度和半年度報告，還要有日常層面的報告。報告應包含本部門或者這級政府、單位資金的來源、使用是否合規，是否有績效這兩個方面。人大和審計部門可以對提供的報告進行審查，做出判斷，此為改進報告制度。此報告制度一定要标準化，讓人大、審計部門、專業人士，甚至普通公民都能看得到、看得懂，特别是應該讓他們能夠辨别支出的責任，包括合規性責任和績效責任。

第二，改革解釋機制。如果人大代表或其他專業機構在審計在各部門、各級政府提交的财政報告中，發現有問題需要弄清楚，他們就會請相關人士來進行解釋，這種解釋制度也應該加強，尤其是各部門、各單位的負責人，應該經常性的向本級人大和審計部門解釋自己支出行為的正當性，解釋自己履行合規性責任和績效責任的情況。現在我們的做法是被動的，可能是年度、半年度進行審計，或者要等審計部門告知審計。

第三，改革裁決機制。人大和審計部門對各部門負責人或者相關人士作出的解釋，要有能力作出裁決：裁決是否違規、違規的性質、違規的程度以及應該受到怎樣的懲罰，因此必須要有一個良好的裁決機制。

第四，改革懲罰機制。根據權威性的裁決結果，一定要有相應的懲罰機制。

總之，真正的問責應緻力于四項改革：第一，定期報告；第二，定期解釋；第三，權威性的裁決；第四，獎罰分明，四個方面應融為一體。

（四）基于預見性原則改革公共财政

預見性的基本含義是提前預知以減少不确定性，其涉及兩個基本方面，即法律法規與資源流量的預見性。預見性原則下的公共财政改革有六個重點：

第一，全面的财政立法：稅收、預算、政府間财政關系、國庫、政府會計、審計、政府财務報告乃至财政績效管理，均應基于法律。處理公共财政，應盡可能在法律的基礎上進行，現在我們已經提出稅收法定，其實預算也有法定。預算法定、稅收法定不夠，國庫還得有國庫立法。國庫是一項非常關鍵的公共财政職能，必須有國庫法。另外，政府間财政關系也必須要有法，當然，我們還一直在進行推進這方面的立法工作。這項立法工作十分重要，比如發生“上有政策、下有對策”的情況，如果不能通過法律框架去解決，那麼其他的途徑也不會有效果。比如：轉移支付必須有一個法律基礎，法律上不能規定得太細，但是一定要規定得很清楚，盡量減少自由裁量、跑步前進。專項轉移支付與一般性轉移支付在法律上應該怎麼處理，我們應該深入思考，尤其是法定支出該怎麼處理。法定支出應該通過《預算法》來規定，而不應該通過部門法律來規定。現在我們的法定支出所占比例依然很高，早在黨的十八屆三中全會通過的《決定》中就強調，清理規範重點支出同财政收支增幅或生産總值挂鈎事項，一般不采取挂鈎方式。

第二，“文山會海治理”應逐步轉換為“預算治理”。現在好多地方普遍反映下發的行政文件太多，這個局面與我們不太重視預算的編制有關。如果我們在預算的編制階段，投入足夠的精力去編制預算，人大精心地審查預算，審查以後不輕易進行調整，這樣一來“文山會海”會大大減少。“文山會海”的關鍵問題是透明度、預見性不夠，要增強預見性的改革。減少“文山會海”，要下大力氣提高預算編制的質量、預算審查的質量、減少預算執行的調整。

第三，轉移支付的改革應該盡量采取客觀的方法。我的建議是轉移支付的資金全部集中在财政部門，由财政部逐級下達到省一級财政部門，省一級财政部門再下達到下一級财政部門。各級政府、各部門無須向上級各部門申請轉移支付，隻需與财政部門打交道，這個問題就可以解決。同時，無論是一般性轉移支付還是專項轉移支付，都集中到财政部門。而專項轉移支付分配的依據不應該是協商談判，盡可能根據人口、文盲率、嬰兒死亡率等客觀指标去制定和分配轉移支付，減少人為操縱。另外，轉移支付盡量要延伸到未來三年，這樣接受這項轉移支付的地方政府就可以提前三年做出規劃：有多少錢可花、需要花多少錢，這樣地方的治理能力才能得到真正的提高。當然，準确測算是不可能的，但是至少可以測算一個底線。也就是說，上一級政府至少可以提前三年明确告知下一級政府，未來三年你們最低限度可以得到多少專項和一般性轉移支付。如果可以做到這一點将意義非凡。

第四，改革财政地方稅。地方稅改革關心地方政府關心的是什麼。地方财政和中央财政都是國家财政的有機組成部分，地方财政主要關心三件事情：第一，我有多少錢可花；第二，我可以自由支配的錢是多少；第三，這些錢何時到帳。财政地方稅改革更多地關切地方政府的這三項關切，我們的地方稅改革才能真正走上正軌。

（五）基于公共參與原則改革公共财政

基于公共參與原則推動财政改革主要包含三個方面的内容：第一，要努力增強人大代表的參與，特别是基層人大代表要經常深入社區、深入基層，了解當地民衆或社會其他方面對政府預算安排的迫切期待是什麼，然後把這些迫切的期待轉成預算提案。人大代表一定要走出去，一定要深入了解實際。

第二，預算制定的協商民主。2019年黨的十九屆四中全會再次強調了事前、事中和事後的協商民主的重要性，涉及所有的人事須與所有人或其代表協商。在預算制定的過程中要鼓勵應用協商民主機制。

第三，加強績效評價中的協商民主。現在我們的績效評價已在全國範圍内普遍開展起來，這是好事，但是裡面的問題也不少。主要的問題是什麼？主要的問題就是外部的聲音小了一點。我們應該把協商民主機制引入到績效評價中去。歸根結底，政府的支出有沒有績效還要看人民群衆。人民群衆對支出的結果表示認同，這就是最大的績效；反之，如果認同程度不高，那就說明我們的工作還需要改進。所以，在績效評價方面，我們應用協商民主的空間還非常大。

今天我的演講就講到這裡，謝謝聆聽！