導語 :    

“十三五”整體改革方案的頂層設計中，将公共财政改革置于最優先的位置非常重要。這是因為，廣義和多維度的财政改革是除政治改革之外，最可能影響中國前途和命運的改革。與政治改革和其他多數改革相比，财政改革更加低調務實，也更易産生實實在在的成果。

走上正軌的财政改革必須兼容政治維度、管理維度和經濟維度，并清晰鑒别戰略優先性和核心命題。按重要性和緊迫性排序，最優先的四項改革依次為：政府間财政體制、公共預算、公共支出管理和公共财務管理，核心的改革命題分别是為有效财政分權創造條件、強化預算的政策功能、改進支出質量和強化财務合規性控制。

1.财政改革攸關國家前途與命運

公共财政是一些人花另外一些人錢的遊戲，也就是政府花納稅人錢的遊戲。曆史和日常經驗一再證明：個人花好自己的錢易，政府花好納稅人的錢難，富裕政府花好納稅人的錢難上加難。無論如何，管理他人錢财是一項沉重的負擔，管理公款尤其如此。

按照2015年預算安排，當前中國五級政府的支出規模超過26萬億元，高于GDP的1/3。這些錢最終由納稅人埋單：平均而言，無論男女老少，每個中國人為公共财政貢獻超過2萬元。按人均收入4000元計算，相當于每個中國人每年至少有5個月的時間為政府工作。中國的公款規模不可謂不大，即使在全球範圍内也首屈一指。我們已經完全告别了20年前的貧困政府時代，那時，五級政府的支出規模隻有5000億元左右。

人類關于金錢的糾結有兩種：一種是“缺錢的痛苦”，另一種是“錢多的煩惱”。從财政資金整體上大額和持久閑置沉澱來看，政府的金錢糾結顯然是第二種。李克強總理主持的國務院常務會議，好多次的主題都是“盤活财政資金存量”。這是過去完全沒有、也難以預見的問題。

這并非意味着政府的錢多得花不出去了，或者再也沒有什麼值得花錢的地方。事實上，中國在經濟社會和環境的各個領域，特别是在基本公共服務領域，還有大量急需政府花錢去辦的事，農村建設尤其明顯。一方面急需的事沒有花錢去做，另一方面大量的公款閑置沉澱；一方面整體上錢多得花不完，另一方面許多欠發達地區的基層政府财政上捉襟見肘，本身就是公款未得到妥善管理的明确信号。當然，這些隻不過是公款管理問題之冰山一角。公款管理中的尋租（包括腐敗）和浪費一直很嚴重，隻是通常相當隐蔽和不為人知而已。

公款是納稅人的錢。所有的人都是經濟學意義上的納稅人：隻要有消費，就得納稅。在這個世界上，誰沒有消費呢？那些沒有出生、正在母親懷抱中等候出生的人同樣是納稅人，因為未來将同樣的消費。如果有一天開征了繼承稅或遺産稅，那麼死人也得納稅。

除了規模巨大和困難重重外，公款管理的另一個顯著特征就是“特殊重要”。數千年以來，從王朝式國家到近代的民族國家，國家興衰的故事在很大程度上就是公共财政的故事：國家管理其公共财政的方式和能力，決定了其前途與命運。古羅馬如此，中國的秦王朝如此。近代英國的崛起和西班牙的衰落如此。其實，所有國家莫不如此，區别隻是在程度上。

中國唐朝中期一位偉大的政治家和理财家曾說過：“夫财賦，邦國之大本，生民之喉命。天下理亂輕重，皆由焉。是以前朝曆選重臣主之，猶懼不集，往往覆敗。大計一失，則天下動搖。”見解之精辟與深刻，可謂入木三分。可惜的是，如今，對公共财政與國家興衰這一主題有大思想的國人，已經少之又少了。

實際上，西方學界對這一主題的思考深度已經遠遠高于國人。這一思想至少可以追溯到亞當.斯密。當代的學者，比如保羅.肯尼迪出版于1987年的《大國的興衰》，曼瑟爾.奧爾森的著作（比如《集體行動的邏輯》），其他經濟學家和諾貝爾獎獲得者如道格拉斯.諾斯，埃莉諾.奧斯特羅姆等，對這一主題早有深入的分析。這些思想大家基于曆史縱深得出結論：大國興衰從根本上講源于政治制度和經濟制度的興衰，而國家管理公共财政的方式和能力是其中的關鍵要素。

公共财政——國家管理納稅人錢财的能力和方式——成為國家興衰決定性力量的原因很簡單：公共财政表達了這個世界上最重要的一類權力和力量，而國家行使财政權力的方式，可以造就零和遊戲（zero-sum play）壓倒正和遊戲（positive-sum play）的格局，也可以恰好相反，這取決于國家是否有能力打造強健的财政制度，以及這一制度能否約束和引導公共官員明智地推動造福大衆利益的政策。正是在這個緊要處，不同國家和不同官員的能力與意願表現出極大的差異。

零和遊戲就是損人利己的遊戲——減損和抑制财富創造的遊戲，正和遊戲就是普惠或互利的遊戲：你好我好大家都好的遊戲。由于拿人錢财（公共财政的本質）總是比創造财富（生産和貿易）來得容易，因此，人類——特别是壟斷了合法暴力國家和國家代理人——就具有一種天然傾向，即掠奪性财政壓倒普惠性财政——零和壓倒正和的生物本能。這是曆史上所有國家走向衰亡的主要根源，少有例外。一部民族的财政史，本質上就是一部政府和人民相互關系的曆史，也是一部文明的興衰史。人類脫離生物本能（野性）的程度，正是測量文明發展程度的最佳标尺。

掠奪性公共财政的主要後果并非拿走納稅人的錢财。相對于廣義擠出效應——國家行使公共财政的方式造成财富創造能力與意願的破壞，前者顯得微不足道。曆史上，專制王朝對生産力的破壞，主要不是體現在強制、固定、無償地拿走其臣民的錢财上，而是體現在壓制臣民創造财富的意願與能力上。在掠奪性公共财政下，這一代價大得無法想象，隻是由于其隐蔽性而很少被關注和重視。很少有人意識到：世上最重要的往往是看不見的，看得見的往往不是最重要的。掠奪性财政的後果就是如此。

因此，公共财政改革需要以如下方式提出：如何才能為正和壓倒零和創設強健的制度安排？如何為公共官員創設必要的内在激勵和外在壓力，以确保其對大衆利益的考慮壓倒對狹隘利益的考慮？易言之，如何将錢袋子的權力關進制度籠子？公共财政遊戲本質上就是權力遊戲。天下有三項最重要的權力：槍杆子、筆杆子和錢袋子。仔細想來，前兩項在很大程度依賴于錢袋子的權力。與武力和言論權相比，财政權力對國家興衰釋放的力量大得多。

以此視之，天下最大的權力莫過于财政權力，一種足以影響國家前途和命運的權力。公共财政改革，本質上就是改革旨在約束和引導财政權力的制度改革。這是當代中國亟需完成的一項改革，而“十三五”正是大刀闊斧改革公共财政的關鍵時期，此項改革的成敗将在很大程度上塑造中國的未來命運。

“新常态”表達的一個深刻含義很少被看清：過去20多年中，中國主要依賴資源實力（投入）解決問題。随着經濟增長和财政收入增長放緩，相對于資源實力而言，制度能力的重要性前所未有地突出起來了。對國家、社會和民族而言，決定其興衰存亡的正是制度，而不是技術。曆史上專制王朝一個一個走向衰亡，并非源于技術不發達，而是因為制度太糟糕。這樣的制度無力将政府與人民之間的零和遊戲（拿人錢财）轉換為正和遊戲，成為衰亡的根本原因。

任何社會、任何國家、任何民族，若其勃興，則勃興于正和遊戲壓倒零和遊戲；其衰亡，則衰亡于零和遊戲壓倒正和遊戲。人類的社會遊戲中，沒有任何一個比财政遊戲更容易滑向零和遊戲，也沒有任何其他零和遊戲，能夠比财政零和遊戲造成更為巨大、廣泛和持久的負面後果。這是正在崛起的中國需要特别提防的，也是最值得當代國人深刻記取的曆史教訓。

由于财政遊戲事關重大，曆史上不乏通過深刻的财政改革挽救時弊的例子。這樣的例子在中國數千年文明史上，可謂不絕如縷。近代西方世界的崛起，包括法治和民主制度的崛起，在很大程度上得益于現代财政制度的崛起。财政制度本身就是政治制度最重要、最核心的組成部分。政治和政治制度的決定性力量，主要來自其中的财政力量。睿智的改革家，往往以财政制度改革作為政治改革的突破口，甚至作為經濟改革和行政改革的突破口，不僅救弊于一時，而且影響未來千百年。美國進步時代的預算改革就是最好的現代例證之一。

相比之下，當代國人對走上正軌的财政改革的特殊重要性，普遍看低了、看偏了、看扁了。

公共财政曆來就是政治、管理（包括行政管理和公共管理兩大範式）、經濟和社會的交彙點，其核心地位類型于交通樞紐。正因為如此，在整體改革的頂層設計中，财政改革是個綱，綱舉才能目張：一招走活，滿盤皆活；一招走壞，全盤皆輸。中國的前途和命運，從根本上講，系于改革者推進法治和民主的意願、能力、方式和成果。但人們很少認識到，走上正軌的财政制度改革，才是走上正軌的法治和民主建設的理想切入點。

中國夢系于公款夢。曆史上，國人和官員從來就缺乏敬畏公款的傳統和意識。他們融入骨髓和血液中的不是公款、不是納稅人，而是權力和财富。直到今天，中國的政治話語中一直嚴重欠缺公款話語和納稅人話語。把人民挂嘴上太容易了，把公款和納稅人放心上太難了。

要做到這一點，關鍵不是改造人性。曆史上，凡是改造人性的努力注定要失敗。在缺失良性制度的前提下，依賴人性改造不僅是危險的，而且是幾乎完全無效的。好制度才能讓人性向好，壞制度隻能使人性向壞。中國基本的政治制度框架是好的：人民代表大會制度、一黨執政和多黨合作、區域和基層單位的自治。然而，好的基本政治制度框架，并不必然意味着具體制度——核心是約束和引導公款管理的财政制度——一定就是好的。在現實中處處可以看到，财政制度的漏洞和缺陷太大了，至少遍及預算程序的各個階段：從行政部門準備預算到立法機關審查預算，從行政部門執行預算再到預算執行的評估和審計。

在我看來，中國的政治基調，亟需從務虛轉向務實。務實政治的核心要素是公款管理。在此意義上，最大的政治莫過于公款管理，最好的政治莫過于管好了公款的政治。敬畏人民，不如敬畏納稅人；敬畏納稅人，不如敬畏公款；敬畏公款，不如敬畏财政制度--核心是預算制度。這樣的理念如何、何時才能在國人和公共官員中生根發芽、茁壯成長？沒有走上正軌的财政改革，這一切隻是空想。

财政改革和公款管理的特殊重要性，可以貼切地表述為三個攸關：攸關全體納稅人的核心利益、攸關政府的治理能力和攸關執政的合法性。正是在三個攸關的意義上，财政改革攸關國家的前途和命運。中國夢主要系于三個公款夢：通過公款管理保障全體納稅人的核心利益，提高政府治理能力和增強執政的合法性。

公款從兩個方面影響全體納稅人的核心利益：财政負擔和支出利益。公款直接和間接地構成納稅人的财政負擔。公款支出的利益可以惠及全體人民，也可以服務于狹隘利益。一個國家的公共部門最容易給社全施惠的莫過于财政力量，最容易給社會施害的也是如此。主要由于制度性缺陷的公共價值觀的缺失，财政成本社會化（分散成本）、财政利益私人化（集中利益）的現象相當嚴重。所建立的财政制度能否對這一糟糕結果産生基本的免疫力，正是衡量财政改革是否成功的第一個尺度。

财政改革也攸關政府的治理能力。治理能力的核心成分是财政治理（financial governance）能力--定義為花納稅人的錢解決公共問題的能力。政府的本質是服務納稅人：為納稅人提供數量充分、質量可靠、成本合理、及時、大緻均等和周到的各類公共服務。全球化背景下，所有無法以合理成本向其國民提供服務的國家，終将在激烈的國際競争中淪為二流甚至三流國家。與私人部門和市場體系相比，公共部門缺乏以合理的成本提供服務的内在動力和外在壓力，成為引發和加劇問題的主要根源。我們的财政制度能否為此提供底線保障？

财政改革還攸關執政的合法性。合法性是任何一個政權的生命和基石。合法性的主要來源有三個：世襲、選票和績效。世襲已經随專制的終結而逐步衰亡。西方政治理念強調選票作為合法性的基礎，這個理念有很多缺陷。對于中國而言，更合理、更有力量的理念是：執政的合法性基礎主要來自績效（performance）:做得好比選得好更重要。

做得好包括财政治理的三個基本方面：公款的來源、配置和使用。在建設法治與民主國家的同時，當代中國一并需要緻力于建設績效國家：可簡要地定義為以合理的成本向國民提供充分服務的國家。财政改革攸關國家建設的兩個基本維度：缺失公款來源、配置和使用的合法性，或者同時缺失公款使用結果的合法性（績效），執政的合法性基礎就會被質疑。

2.政府間财政體制改革：鎖定專款

中國當代公款管理的最大軟肋莫過于政府間财政體制深層缺陷：過度的财政集權導緻地方政府、特别是基層政府普遍喪失了自主籌劃地方公共事務的能力和意願，其後果相當嚴重，并且代價越來越大。

中國公共支出的80%以上屬于地方政府開支。以此衡量，中國的财政體制呈現出高度分權的特征。

但這實在是一個天大的誤會。集權或分權的決定性因素并非誰花了多少錢，而是财政決策權掌握在誰手中：中央政府各部門還是地方政府？

答案很清楚：地方政府——尤其是基層政府——的财政自主權太小了。去了哪裡？當然是部門專款——自上而下的、高度分散于各部門的專項轉移支付。對于部門來講，掌握專款等于掌握大部分權力和利益（那種能夠号令全國權力和利益）；失去專款就等于失去大部分權力和利益。

中國的部門專款有五個顯著特征：（1）規模巨大；（2）類别衆多；（3）絕大多數部門都各自掌握或多或少的專款；（4）自上而下、一杆子插到底的垂直管理；（5）沒有任何一個核心部門能夠對專款進行統籌和協調管理。專款制度因而呈現出高度碎片化的特征。

政出多門、錢出多門一直是中國财政制度的一個重大軟肋。造成的直接結果是分散财力辦小事。社會主義制度的優越性因此被大打折扣。想一想，僅僅管理“惠農補貼”的部門有多少個，就知道什麼是碎片化和分散财力辦小事了。再看看撒胡椒面的效果，就知道有多少公款被浪費了，新農村建設被延誤了多少年。中國的城市建設一點也不亞于發達國家，農村有可比性嗎？

部門專款強大無比的另一個重要原因是部門法律和法規構成的保護傘：《教育法》、《農業法》、《科技法》和其他，不一而足。

專款隻有在兩種情況下才是合理的：上級委托和大範圍利益外溢——比如中央政府向張家口提供治理沙塵暴的專款。除此以外，所有專款都是不合理的。以此衡量，目前絕大部分部門專款都不具有基本的合理性。

然而，從全局利益出發完全不合理的事情，從局部利益出發就變得完全合理了。很少有人作過公正的思考和問卷調查：過于龐大和瑣碎的部門專款制度，對國家利益、地方利益和公衆利益造成了多大的隐形代價？

對于部門專款而言，地方政府完全喪失了任何意義上的自主權：他們需要做的永遠隻是被動地申報、等待上級部門的審查和批準，之後是資金等待，之後是沒完沒了的、通常沒有多少實質意義但代價沉重的達标檢查，通常還要拿出很多配套資金，這對貧困地區尤其構成一項沉重負擔。

專款背後是巨大的、隐形的利益鍊，成為腐敗和尋租的最佳溫床。有誰能夠說清楚：從項目申請開始，到最終的項目完工，期間有多少鍊條？誰在監管？監管真的有效嗎？

對于接受專款的地方政府而方，專款無疑是一筆免費午餐。與自有收入來源相比，免費午餐更容易不被珍惜——更容易被糟蹋。這是世人皆知的常識。

部門專款主要用于項目投資。問題在于：專款支持的投資項目通常失敗的概率很高。但這不是真正的問題。真正的問題是，“上面”幾乎沒有人需要為這些失敗承擔真正的責任。

這依然不是最重要的問題。最要緊的問題是：專款決策的制定者如何能夠了解全國各地千差萬别和動态變化的實際情況？如果連基本情況都不了解，為什麼這樣的決策權會被一個錯誤的體制錯誤地賦予錯誤的人手中？

中國是個大國，就公共服務交付而言，地方政府在治理中的作用遠大于中央政府，也遠大于中央政府的各個部門。基層政府尤其如此:平均而言，基層政府為70%以上的中國人提供了大約70%以上的公共服務。基層不牢早已成為鐵定的事實。

沒有地方政府治理能力的提升，永遠不會有國家治理能力的提升。

沒有以部門專款為焦點的政府間轉移支付體制的深度改革，提高地方政府的治理能力永遠是一句空話。

1995年，财政部出台一個名為“過渡期轉移支付”的改革方案，那個方案比現在所有的政府間财政體制改革的方案加起來，還要好得多。可惜，這個方案在很大程度上被擱置了。擱置的原因很複雜。可以推測的是：與取而代之的部門專款體制相比，那個強調分權導向的改革方案，會使各支出部門在很大程度上失去掌控專款的權力和利益。

然而，到目前為止，正是那個強調公式化和因素法對下分配财政資金的方案，才真正代表了政府間财政體制改革最有前途和希望的方向。如果這個方案能夠延伸到縣一級，那就再好不過了。

隻要将當前絕大部分專款合并到一般性轉移支付中，由财政部集中管理，通過公式化和因素化方法，及時和透明地分配到最需要這些資金的地方政府手中，中國的政府間财政體制就滿盤皆活。否則，整體的财政改革走向失敗風險相當高。

配套要求很簡單：發展一套結果導向的績效指标，用以考核這些資金的績效；以此取代效果不彰但代價不菲的達标檢查。

新一屆政府已經提出上述改革的大思路，可惜的是，動作有點慢。中國的地方政府太需要這項改革了，整個國家也太需要這項改革了。

地方政府的權力大了，如何防範這一風險？三條措施：自上而下的績效監管，财政部門集中監管（部門專款由财政部門統一管理）——遠遠好于各部門的分散監管，自下而上的監管（依賴地方人大、審計、紀檢和地方公民的力量）。這些旨在加強地方監管的配套改革，比現行部門專款體制下對部門行為的監管容易得多，也有效得多。問題很清楚，監管下面易，監管上面難。僅僅因為這一點，就有必要對“上面腐敗比下面多”的觀點保持警覺，因為這些缺乏經驗證據支持的觀點，為錯誤的過度集權——最為經典地體現在部門專款上——提供了錯誤的借口，因而對國家利益和公衆利益有害無益。

依據“事權與支出責任相匹配”的原因改革政府間财政體制的說法相當流行。然而，“事權”這個典型的中國式模糊術語所制造的問題，比它所要解決的問題還要多得多。正因為如此，兩者匹配的說法頗具誤導性。

政府間财政體制隻有三個問題：（1）誰做決策？（2）誰執行決策？（3）誰拿錢？

這三項财政責任分别稱為決策責任、管理責任和融資責任，三個術語清清楚楚、明明白白、真真切切，沒有絲毫含混之處。政府間财政體制本質上就是一套劃分并協調政府間三類财政責任的制度安排。可惜，國人的主流話語中無力抽象出這樣極為清楚的概念。

所以，需要匹配的不是什麼“事權與支出責任”，而是如何在政府間達成決策責任、管理責任和融資責任的匹配。限于篇幅，不做更多讨論。

3.公共預算改革：鎖定準備與審查

美國聯邦政府準備預算的時間長達18個月，國會和總統審查預算的時間長達7個月。我們呢？

凡是開頭難，凡是起點最重要。正因為如此，行政部門準備預算比立法機關審查預算重要，立法機關審查預算比行政部門執行預算重要，執行預算比預算評估和審計重要。當然，預算程序的每個階段——準備、審查、執行以及評估與審計——都重要，但重要程度不同。

最重要的是第一階段：行政部門準備預算。現狀是：太草率、太不充分、時間太倉促。最終結果是：預算準備在很大程度上變異為“分錢遊戲”和“計算遊戲”。

改革的基本思路是：在清晰界定預算準備流程的基礎上，确保各級政府和各部門有充分的時間，“先定事後定預算（給錢）”。現在的體制是，先把錢給分了，再在執行中去考慮如何花、花多少、花在何處。這是一個完全錯誤的程序。

在這個程序上，部門專款、法定支出、上年基數、權力與尋租遊戲等，都成了分錢遊戲的依據。

“财政資金存量”之所以成為一個大問題，其根源正在于預算準備的不充分。

“不充分”是：在政策（以及規劃）目标、重點、優先性、措施和細節沒有得到清晰界定的前提下，先把錢給分了。各部門分多少錢是被預先決定的，包括《教育法》、《農業法》等部門法律法規。預算因此被矮化為“計算”——喪失了作為最基本、最正式、最頻率的政府治理程序的地位和作用。

由于預算被高度邊緣化，各級政府和部門的日常治理高度依賴于文件、會議、公章（行政審批與管制）和發票。在中國現行體制下，這些遠比預算來得重要。這是一個完全本末倒置的治理模式。預算越不起作用、越不被重視，越依賴這四個工具；越依賴這四個工具，預算越不起作用，也越不被重視，形成惡性循環。

主要的負面後果是：盡管公款規模和花錢越來越多，但解決問題的能力卻在下降。這是治理能力退化的顯著标志。遺憾的是，很少有人按照客觀公正的标準，對各類公共服務的質量和完全成本進行有意義的國際比較。這樣的比較太有價值了，它至少可以顯示我們有多大差距，以及該如何彌補。

一份完整的預算報告必須包括兩個關鍵方面：

（1）一份詳細的預算申請；

（2）對預算申請的合理性、必要性、适當性所做的清晰解釋。

第二個方面要求政府整體和部門的預算報告必須包含：

（1）量化的部門政策與規劃目标、重點和優先性；

（2）旨在達成這些目标的政策措施；

（3）用以測試是否達成目标的一套量化的績效指标；

（4）完成相同任務和目标的成本節約；

（5）實現成本節約目标的措施。

對照各級政府和各部門的預算報告與決算報告，差得太遠了。由此可知，預算準備的質量究竟如何。

人大的預算審查也好不到哪裡去。

在民主治理背景下，立法機關審查預算本身是一件非同尋常的事情，它包含了我們這個時代最為重要的兩個核心理念——法治與民主訴求。公款管理上缺乏法治，整個國家難以有真正的法治；公款管理上缺乏民主，整個國家也難以有真正的民主。公款管理是體現法治和民主的最好平台——首先體現在立法機關審查預算的質量和态度上。在這個方面，我們與發達國家差别太大了。

真正的問題是如何改革現狀。畢竟，立法機關對預算的嚴謹細緻和高質量的審查，正是守護納稅人的錢包的第一道防火牆。

三項基礎性的改革需要立即強化：強化人大代表的代表性、專業化和職業化。與20年前大不相同的是，現在的預算規模已經變得很實在，結構很複雜，目标多元，鍊條漫長，沒有專業化和職業化的審查，預算審查必定流于形式。

一并需要改革的還有人大審查預算的時間。新的《預算法》規定地方人大為30天，全國人大為45天。實在太短了。

預算準備和審查的根本目的，除了提供對行政部門行為的法定控制外，另一個就促進預算與政策的直接聯結——這是政府治理能力的基本保證。

預算與政策的脫節一直是現行預算體制的重大軟肋。分錢遊戲和計算遊戲的盛行，“财政資金存量”過多等等，正是兩者脫節的直接後果。

預算與政策的直接聯結，本質上就是達成“錢和事的匹配”。預算不僅要錢，也要管事，因此，預算必須融合政策，以政策為依據和指引。

更一般地講，預算與政策的匹配有兩個基本要求：

（1）政策引導預算：沒有清晰明确政策導向的預算無異于“植樹人預算”；

（2）預算約束政策：缺乏預算約束的政策無異于癡人說夢。

預算與政策脫節在實踐中帶來的主要負面後果之一是：重建設輕維護和運營。20多年來，中國在公共基礎設施建設上取得了舉世矚目的成就。但這些設施中的很多部分沒有得到良好的維護和運營。為什麼如此？根源就在于預算與政策的脫節。

2015年國發3号文為解決這個問題提供了有希望的方向：實施中期财政規劃。問題在于，真正了解這項改革的真實意義、價值和要點的人，并不多見。正因為如此，這項改革成功的概率究竟有多高，需要更多觀察。

4.公共支出管理改革：鎖定三個關鍵目标

“公共預算”與“公共支出管理”是兩個相關但不同的術語。前者關注預算和報告機制，後者關注更為複雜的目标——公共支出管理的三個關鍵目标：總量控制、優先性配置和運營績效。

總量控制的焦點是支出總量的控制，也包括收入、債務和赤字總量控制。目的在于确保可持續性。隻要一個政府喪失了（1）償債能力或（2）基本公共服務的交付能力中的任何一個，都清晰表明喪失了可持續性。

整體上看，我們在這個目标上沒有太大的擔憂，但局部堪憂。

最重要的觀念是：過度開支為萬惡之源。所有的貪欲都由過度開支而起；所有的過度開支都意味着對貪欲的縱容。這是公款管理的鐵律。

改革的大方向是：建立類似歐盟那樣的财政約束規則——比如将财政赤字限定為不超過GDP的3%，債務占GDP不超過60%。這些規則依賴于對收入、支出、債務、赤字的全面和嚴格定義，也依賴于統計口徑的國際可比性和嚴格監管。做到這一點着實不易。

另一個旨在确保可持續性的改革是：改革目前兩上兩下的預算準備程序——以自上而下法啟動預算準備，取代目前自下而上法啟動的預算程序。這項改革的出發點是：對各級政府和部門的預算限額，必須在準備預算草案之前就由核心部門（此處指财政部門）發布，并使其形成硬約束。遺憾的是，這個機制在當前體制中缺陷嚴重。

第二個目标是優先性配置。中國的公款規模龐大，增長迅速，但很多證據表明沒有得到合理配置。教育支出很多，但職業教育和學前教育的支出很少。醫療衛生開支規模也不小，但用于治療的開支遠遠超過用于預防的開支。與治療相比，普遍民衆主要從預防中受益。治療支出的好處隻及于少數人，包括醫德不佳的醫生，當然也包括那些能量甚大的強勢群體。

在這個目标上，改革的重點是取消法定支出及其依據的部門法律。目前大約一半的支出被“法定”。這是一種完全違背實事求是原則的做法：無論是否存在客觀需要，無視其他更有價值的支出用途，片面規定“必須花這麼多”。着實荒唐！如果預算程序不起作用，那麼，就改革預算程序；如果預算程序能夠保障國家政策重點目标得到必要的資金，那麼，法定支出就沒有存在的價值——隻有涉及公民基本權益的法案除外。

最後一個關鍵目标是績效：花錢的結果是否良好。結果是檢驗真理的主要标準。公款是否得到良好的管理，首先看是否得到了最大多數人的同意（社會契約觀），然後就是看績效。

績效有三個層次：經濟性（消除浪費）、效率（投入少産出多）和效果（達成預定目标）。

在這個目标上，改革的核心命題是盡可能減少沒有實際價值、嚴重妨礙績效的事前法律法規和管制，賦予機構更多的管理自主性。當前體制形成了一種極為糟糕的局面：甯願不作為，也不願冒違規的風險。

當然不能違規。但真正的問題是：這些限制行為的管制措施，究竟在多大程度上妨礙了績效？

合規和績效天生就是一對天敵。要合規，往往意味着要犧牲績效——盡管績效對民衆的福利影響更大。

5.公共财務管理改革：鎖定合規性

公共财務管理的内容非常豐富，主要包括政府會計、财務報告、現金管理（包括政府銀行賬戶管理以及剩餘現金投資）、審計、債務管理和資産管理。

三項最需要推進的改革在很大程度上被看漏了：

（1）預算會計改革；

（2）政府現金餘額的集中化；

（3）立法機關對現金動用的有效監控。

當前的政府會計——現金會計為主、權責會計為輔，對于預算過程基本的财務合規性控制并不充分。

事實上，中國一直缺乏真正意義上的預算會計。當前的預算會計隻有其名而無其實，因為它無法追蹤預算執行過程的完整信息，而這些信息正是良好财政監督——旨在保障合規性——的基石。

預算執行過程包括四個節點：法定授權、支出承諾、交付核實和款項支付。現金會計和權責會計無法記錄前三個環節，因此，對于全程、逐筆和實時監督公款流動而言，現金會計和權責會計都不充分。隻有真正意義上的預算會計才能從

根本上解決這一問題。

現金餘額的集中化包括三個要素：（1）納稅人的錢，隻要沒有被花出去，即應盡可能存放在開設于中央銀行的TSA（國庫單一賬戶）中；（2）為保證支付不至中斷，TSA必須時刻保留安全儲備即最低現金持有量；（3）超出最低現金持有量的剩餘現金，應在風險可控的前提下，盡可能用于投資獲益。遺憾的是，當前的國庫管理體制與此差距甚大。

公款管理有三條基本底線：法定授權、權力分立制衡以及立法機關對公款動用的實時監控。目前，這三條底線都問題良多，包括立法機關幾乎沒有能力有效監控龐大的公款動用。動用公款是一件事關納稅人切身利益的大事，監管公款動用也是立法機關的天職。但履行這一職責需要基本的制度保障。我們現在還差得遠。三條底線連同預算執行過程四個節點的監控，構成公共财務管理的基本合規性控制機制。這是“十三五”财政改革需要重點關注的目标之一。

結語：

很快就将進入“十三五”的開局之年。新一屆政府在整體改革的頂層設計上頗具雄心，這是天大的好事。但要産生具體的、實實在在的改革成果，在财政改革上還需要多費點周章：不在于改得多，而在于改到要害上；不在于提出高遠的目标，而在于确立和回歸基本底線。

财政改革事關重大，如果不能抓住要點和要害，改革失敗的風險就會很高。公款管理無小事，财政改革也是如此。無論目标是保障全體納稅人的核心利益，還是提高政府治理能力，抑或強化執政的合法性基礎，成也财政，敗也财政。

（2015-10-25）